基于交通系統視角的東京地區新城研究

岑 敏

0 引言：新城發展的源起

新城是指在城市中心城區一定距離之外形成的，具有一定人口規模、居住和工作相對平衡，相對獨立且又與中心城保持密切聯系的城市地區。第二次世界大戰結束后，西方發達國家普遍進入經濟發展的“黃金時期”，經濟和人口的飛速增長不斷強化著大城市市區對人口和產業的集聚力，同步引發了市區住房短缺、房價飛漲、交通擁擠等問題[1]。在規劃管理缺位的情況下，市區用地開始向外圍無序蔓延，郊區用地急速向城市建設用地轉變，引至了開發效率偏低等一系列城市問題。

為維持社會穩定和城市經濟持續增長，各國政府開始構思實施“城市區域”發展戰略，基于城市區域角度開發城市遠郊地區，以分散大城市市區壓力的規劃思想，嘗試通過建立新城，為城市人口和產業發展提供必要的空間和設施[2]。自此，新城建設旋風開始席卷世界各大都市，成為城市空間從單中心都市區向多中心都市圈、大都市連綿帶擴展的核心手段，被認同為大城市促進空間協調與社會經濟持續發展的重要途徑。

經過半個多世紀的發展，英國、法國、美國、日本等發達國家均經歷了不同程度的新城開發運動，并形成了著名的4個世界級國際大都市地區。其中，日本東京地區新城在規模、人口、主導交通方式等方面更接近上海人多地少的資源特征，更符合上海倡導公交優先的發展理念。因此，本文聚焦日本東京地區新城，通過梳理東京地區新城演變歷程，探求交通系統建設與新城發展的互動性，以期為上海新城發展與交通系統構建尋求有益啟示。

1 東京地區新城發展歷程

圖1 東京環狀大都市圈結構圖

表1 東京地區軌道交通指標匯總表（2005年）

東京地區新城普遍定位于“臥城”，是依附于中心城市的居住社區，并依托大容量的快速軌道交通滿足新城至中心城市的大規模、長距離通勤出行需求，自20世紀50年代起，歷經5次區域規劃逐步趨向成熟[3]。

1.1 第一次東京區域規劃

1958年，東京政府仿效大倫敦地區“綠環帶＋新城”的開發模式，提出在距東京市中心16km處設置5—10km寬的綠環帶，綠環外建設副都心[4]。但至1950年代末，東京的人口、就業增長速度遠遠超過規劃預期，郊區居住區建設大量侵入規劃綠化用地。

1.2 第二次東京區域規劃

1968年，規劃提出將生活、教育、研究等機構設施向東京郊區疏散，繼續建設新宿、澀谷、池袋等副都心。與母城相比，副都心的就業崗位和生活文娛配套設施不足，未能形成相對獨立的城市效應，導致副都心居民仍然每天在中心區工作和休閑娛樂，往返人流加劇了交通負荷。

1.3 第三次東京區域規劃

1976年，政府開始意識到副都心與新城的本質區別，轉而計劃在更廣闊范圍內建立新城[5]，通過向新城引導和疏散工業、大學以及建立大型綜合服務機構與設施，新城具有了一定的產業和功能布局，減輕了對中心區的依附，人口和產業不斷向新城涌入，形成新城的良性自我循環，新城數量和質量穩定增長。

1.4 第四次東京區域規劃

1986年，在強化中心區國際金融職能和高層次中樞管理功能基礎上，規劃將其它城市功能分散布局到各個新城，新城不僅具有完整的商業、工業、教育、研究、休閑、居住功能，還建立了健全的交通樞紐和大型綜合鄰里社區中心，城市配套設施日趨成熟，具有較高獨立性。

1.5 第五次東京區域規劃

20世紀90年代末，規劃通過培育和依托新城發展，大力推動東京地區基礎設施改造和城市空間重組[6]，逐步形成了“中心區—副都心—新城”的城市格局，建立了多中心、多圈層的城市體系（圖1）。

1.6 東京地區軌道交通系統構架

上述5次東京區域規劃的著眼點和切入點不盡相同，但新城與中心城市之間始終堅持以軌道交通作為地區最主要的出行方式，彰顯了以軌道交通為代表的公共交通在東京交通出行中的絕對主導地位。

東京地區的軌道交通系統包括地鐵系統、私營鐵路系統、國鐵JR系統（表1）。其中，地鐵系統覆蓋東京區部，由1環13射組成，以山手線包圍東京中心區（圖2）；私營鐵路系統以山手線為終點輻射東京交通圈，包括13個主要輻射方向；國鐵JR系統以東京站為中心，輻射東京交通圈及鄰近地區，包括2環（山手線、武藏野線）若干射、5個主要輻射方向（圖3）。

由此可見，東京地區的軌道交通系統具有清晰的層次結構，針對不同服務對象和出行需求，采用差異化的站間距和運營模式，以滿足不同群體的差異化出行目的，促使軌道交通逐漸發展為地區最具吸引力的出行方式。

在東京地區“多中心”的城市擴張模式下，以軌道交通為代表的地區交通系統始終發揮著對城市空間構架的支撐作用，并引導城市空間結構不斷優化調整。

2 契合城市空間拓展的交通系統發展歷程

2.1 二戰前

該時期工業革命推動快速工業化，以郊區鐵路為代表的軌道交通系統迅速發展[7]，至19世紀末逐步形成了以東京為中心輻射全國的鐵路系統（圖4）。

1919年，山手線建成，沿線新宿、池袋、澀谷等站點周邊得到迅速發展，在一定程度上形成了區域性活動中心。在此基礎上，地區開始以山手線為終點建設鐵路系統，至1930年代末，沿線城鎮已有一定規模（圖5）。

圖3 東京地區鐵路系統分布圖

圖4 二戰前的東京城市空間拓展與鐵路系統發展示意圖

圖5 山手線沿線主要副中心分布圖

圖6 戰后恢復期的東京城市空間拓展與軌道交通系統發展示意圖[8]

2.2 戰后恢復期

二戰結束后，東京開展了第一次區域規劃，仿效倫敦的“綠化帶+新城”模式，圍繞山手線沿線的新宿、池袋、澀谷，大力建設城市副中心，并同步開發外圍新城鎮（圖6）。期間，基于“集約交通”理念，軌道交通開始進入大規模建設期，居住區迅速侵入綠地，城市蔓延擴張（圖7）。

2.3 20世紀60—80年代

圖7 東京軌道交通里程變化圖

圖8 東京地區歷年新建地鐵里程變化圖

圖10 東京大都市圈JR系統分布圖

圖11 東京交通圈干線公路網分布圖

至20世紀60年代，也就是經歷了第一次區域規劃，東京逐漸摒棄了綠帶控制模式，開始強調以公共交通促進新城成長，轉而構建“多極”城市結構。

在之后的第二、第三、第四次東京區域規劃中，軌道交通飛速發展，多摩、千葉、筑波等距市中心30—50km處的新城開始發揮吸引力，市區人口得到控制。至1980年代末，東京已經形成近200km地鐵網絡，新建鐵路超過200km（圖8）。

圖9 東京首都圈軌道交通系統分布圖

2.4 20世紀末期

至20世紀90年代的第五次區域規劃，東京開始發展大崎、上野、龜戶、臨海等城市副中心，圍繞山手線形成了“1主7副”城市中心，山手線圍合區域內逐步融合為東京核心區（圖9）。

至20世紀末，東京軌道交通系統已進入成熟發展期，地鐵成為區部主導通勤工具，鐵路通道串聯新城后輻射全國（圖10）。

2.5 21世紀

東京的城市空間始終沿鐵路系統拓展成型，人口密度與至市中心距離呈反比，機動車擁有率與人口密度呈反比。

進入21世紀后，區域空間結構開始強調城市環路和環形綠帶建設，依托高速公路、軌道交通系統，形成崎玉、八王子多摩、橫濱川崎、千葉等新中心，進一步強化了“中心區—副中心—周邊新城—鄰縣中心”格局（圖11）。

3 典型新城的發展歷程

3.1 多摩新城

多摩新城位于東京西南方向的丘陵地帶，至東京新宿副中心約20—35km，至橫濱市中心西北部約25km，是當前日本最大的新城[9]。

新城于1965年啟動建設，住宅用地比例達47%。開發伊始，私營企業出于自身效益考慮未積極建設軌道交通，導致新城初期人口聚集不甚理想。為促進新城發展，政府于1972年開始實施軌道交通補貼措施。至1979年，2條直達新宿副中心的軌道交通線路建成并投入運營，帶動人口快速導入[10]。至90年代初，新城70%的對外通勤采用軌道交通。

多摩新城整體采用TOD開發模式。新城以鐵路和公路承擔對外交通，主要以快速軌道交通承擔新城至東京市區的通勤交通，對外鐵路（包括“京王”、“小田急”兩條線路）平行穿越新城中心地區，新城中心則設置于鐵路車站等交通節點地區，并結合鐵路車站等交通節點集中設置商辦、教育、研發、娛樂設施等，鼓勵車站周邊高強度發展，以此構筑新城中心[11]。

在新城開發建設過程中，公共捷運系統（包括快速鐵路、軌道交通等）是多摩得以成功發展的重要因素。

首先，連接新城與市中心的軌道交通線有力支持了新城發展，新城各站日均乘降總人數相當于新城居住人口的1.7倍，是新城居民往返市中心通勤通學的主要交通工具，是市中心人口大量導入的重要吸引力。其次，注重在中心車站營造友好的行人氛圍、設置便捷的換乘設施、建設較大容量的車站廣場，通過構建以鐵路捷運系統為中心的交通網絡和節點整合來保證TOD站點的強大輻射力和吸引力。再次，在大力發展公共交通的國家政策基調下，通過限制私家車發展和鼓勵鐵路捷運系統使用，實現交通需求的有效管制，增強新城對公共捷運，尤其是快速鐵路的依賴性。

3.2 千葉新城

千葉新城位于千葉縣北部，西距東京都心25—40km，東距成田國際機場15—30km，以解決東京都市圈的居住困難為第一建設目的[9]。

千葉新城建設構想產生于1966年，最初規劃人口34萬。隨著兩次石油危機爆發、泡沫經濟崩潰、少子化和高齡化影響，東京都市圈人口增長逐漸放緩，導致新城建成初期入住人口極少，規劃規模被迫一再縮減，部分區域建設時序也同步推后。另一方面，為配合新城建設而建的、由新城直達東京區部的軌道交通北總線，受新城發展影響，客流增長較慢，線路經營出現困難，一期工程只能提供換乘方式進入東京區部，并不得以采取了高額票價以維持企業運轉，在一定程度上抑制了居民遷入和出行。至此，新城發展與軌道交通建設陷入了惡性循環。

之后，千葉政府和軌道交通沿線政府開始注入資金共同建設北總線，但債務危機仍然較嚴重，票價仍是東京通勤線路中最貴的。直至北總線和成田空港高速鐵路直通運營后，隨著千葉新城和東京區部、成田空港的聯系日趨便捷、緊密，加之沿線開發逐漸完善，并引入了大型商業設施，新城發展開始步入快速成長期，進而帶動北總線客流不斷攀升。至此，新城與軌道線路開始了良性循環發展。

3.3 筑波科學城

筑波科學城位于日本東京東北約60km和成田國際機場西北約40km處，總面積284km2，包括研究學園區和周邊開發區兩大部分，不僅是日本最大的科學研究中心，也是日本政府第一個完全由中央政府資助嘗試建立的科學城。

筑波科學城于1968年啟動建設，建設初期以既有鐵路滿足通勤需求，但新城功能單一，城市發展目標過于偏重科技研發，導致城市功能不完善、城市知名度較低，影響了新城對東京地區人口的吸引力。至1980年代，借助筑波世博會的召開契機，日本政府開始投入大量資金用于新城環境整治和基礎設施建設，以此擺脫新城過于單調的科技研究色彩，形成具有綜合完善功能的科學新城，并帶動周圍地區發展。其中，軌道交通、高速公路等交通網絡的構建為此后新城吸引力的提升奠定了重要基礎[12]。

至21世紀初，連接新城與東京市中心的筑波快線（TX）建成，新城吸引力得到顯著增加。TX起點位于東京市中心秋葉原（可與山手線換乘，在秋葉原、北千往站可與多條線路換乘），總長約59km，共20站（包括7個換乘站，新城范圍內設置4個車站），平均站距約3km，將筑波新城與東京市中心的行程時間縮短至45min，顯著提升了筑波對東京地區的疏散吸引力（圖12）。

4 新城發展經驗總結

總體來看，東京地區的新城普遍以承擔中心城市居住人口為主要功能（筑波等個別新城則以單一的主導產業成為就業集聚地），新城功能較單一、缺乏復合性，不利于維持新城對人口、產業的長久吸引力。但東京地區軌道交通系統建設則給各國世界新城發展提供了一種新理念與新途徑，成為新城發展史上的成功典范。

圖12 筑波快線及筑波科學城區位示意圖

4.1 新城發展需要快速軌道交通支持

解決居民出行問題是影響新城發展的關鍵，提供連接新城與中心區的軌道交通能滿足大規模、中長距離的出行要求，對新城吸引人口起極大促進作用。

4.2 土地開發應配合軌道交通建設

這種土地開發與軌道交通建設的配合應包括時間與空間兩個維度。兩者的高度配合，一方面能創造便利的交通條件以增加新城吸引力，提高土地開發效率；另一方面能為軌道交通帶來充足客流，保證其運營效率，形成良性循環。

4.3 新城內部應建立中運量交通系統

在建設直達中心城市的長距離軌道交通線路之余，應以自動導軌、單軌等交通系統滿足新城內部的快速出行需求，以此保持新城的相對獨立性。

5 新城發展的借鑒意義

5.1 保障新城與中心城的快捷聯系性

無法比擬的優勢資源決定了上海中心城仍將是城市社會活動的主要地帶。因此，新城與中心城之間的聯系仍是新城最主要的交通問題，應優先予以解決。

針對上海土地資源稀缺、人口壓力巨大的發展現實，新城應采取以公共交通，特別是軌道交通為主導的至中心城交通發展模式。參照東京地區的新城發展經驗，大容量、快速度的軌道交通系統（包括鐵路等）應是滿足新城與中心城之間相對較高強度、較大規模、較高頻率客流聯系的首要選擇。目前上海新城至中心城均規劃了軌道交通線路，但普遍采用站站停的普通列車形式，缺乏大站快車、直達快車等多樣化的運行模式。依據差別化的發展策略，新城發展應不僅提供簡單的交通設施，更應注重提供高品質、多樣化、多層次的交通服務，適當縮短新城至中心城的行程時間，盡可能提高通勤交通服務水平。

在大力推進軌道交通建設之余，應同步注重完善地面公共交通規劃，在軌道交通無法拓寬通道的情形下努力發展地面快速公交，最終在新城與中心城之間形成公共交通主導的集約型、高效性、復合型交通走廊。

5.2 保障新城內部的公共交通主導性

上海新城規劃人口均達到中等至大城市規模，在拓展空間有限、人口壓力較大的情況下，新城內部應強調TOD開發布局模式，注重土地開發與交通設施建設的協同性，建立以公共交通為紐帶的城市布局及土地利用模式，促進新城理性增長。

除常規公交，新城內部應考慮引入中運量捷運系統，并遵循TOD布局模式，將中心區、住宅區、工業區、開敞空間等功能空間以快速捷運站點為核心布局為圈層狀，站點周邊高密度開發，以提高新城建設效率。

中運量的捷運系統可以考慮有軌電車、單軌列車、BRT等形式，一方面著力打造新城內部低碳環保、獨具特色的高品質交通出行服務，另一方面也促進新城獨立發展。

6 結語

上海始終把新城建設作為實現中心城功能優化和有機疏散、構筑多中心城市空間結構的重要載體。東京地區新城在城市空間拓展與交通系統構建方面表現出的高度契合性，為上海新城發展提供了值得借鑒的模式理念。東京新城設置快速直達中心城的軌道交通、建設新城內部中運量交通系統、交通系統建設與土地開發同步推進等方式，為上海新城交通系統構建提供了值得借鑒的發展經驗。

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