東北三省農村土地規模經營研究

劉洪彬，董秀茹，錢鳳魁，王秋兵

（沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧 沈陽 110866）

東北三省農村土地規模經營研究

劉洪彬，董秀茹，錢鳳魁，王秋兵

（沈陽農業大學土地與環境學院，遼寧 沈陽 110866）

研究目的：系統分析東北三省農村土地規模經營的現狀、特點、存在問題，并提出相應對策，為農村土地管理提供參考。研究方法：問卷調查法、統計分析法、區域比較法。研究結果：東北三省農村土地規模經營現狀為分散經營仍是主要方式，土地規模化程度不高，但農戶規模經營意愿較強；農業合作社初具規模，經營形式多樣，但呈現出省際間發展不均衡的態勢。主要特點為以尊重農民意愿發展新型農業合作化為主要形式；多部門資金和政策扶持、機械化引領為農村土地規模經營的主要推動力。主要問題是農村土地規模經營前提條件不充分、政府服務與管理不到位，農村土地規模經營的配套改革滯后等。研究結論：土地管理及相關部門在推進農村土地適度規模經營中不能急于求成，要依靠增加農業收益，差別化引導，充分發揮典型示范作用等多種途徑推進；仍需要多樣化的資金渠道扶持，創新性的用地政策和嚴格的用地監督與管理機制保障；更需要完善在勞動力轉移、土地流轉和宅基地閑置等相關方面的配套改革措施。

土地管理；農村土地規模經營；問卷調查；東北三省典型區域

1 引言

農村土地規模經營是中國農村土地制度改革和農業發展的方向性選擇，是一件事關農民收入、農民穩定、農村經濟乃至整個國民經濟和社會發展的大問題[1]。中國以家庭承包制為核心的農村土地制度推行30多年來取得了巨大成就，但一家一戶分散經營的弊端也日益顯現[2]。同時，在中國加速發展現代農業的宏觀戰略背景下，如何加快土地流轉，促進土地適度規模經營，已經成為當前農村發展面臨的越來越緊迫的問題。為此，黨的十七屆三中全會明確提出要加強農村土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全農村土地承包經營權市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展以專業大戶、家庭農場、農民合作社等多種形式的適度規模經營。在此基礎上，黨的十八大又提出要以土地規模化、集約化、專業化的現代經營方式改造傳統農業，是發展現代農業的必由之路。自此，農村土地規模經營逐漸成為政府和學術界關注的焦點問題。

近年來，關于農村土地規模經營問題的研究日益增多，目前相關研究主要集中在探討農村土地規模經營的必要性[3-4]、土地規模經營條件[1,5]、土地規模經營的組織形式及途徑[6-10]、土地規模經營效果及其影響因素[11-16]等方面。基于農戶和農民專業合作社層面典型區域大規模調查實證研究甚少。因此，本文以東北三省典型地區調研為出發點，從農戶和農民專業合作社兩個層面分析目前農村土地規模經營的現狀、特點及存在的問題，并提出相應問題的對策，為農村土地管理提供依據。

2 研究設計

2.1 研究區域選擇

本文選擇東北三省作為典型研究區域主要基于以下幾個方面考慮：首先，本區域擁有亞洲最大和世界最肥沃的黑土地帶，是中國主要的農業區和糧食生產基地，有適宜農村土地規模經營的自然條件；其次，有適宜農村土地規模經營的外部條件，研究區域由于地勢比較平坦，擁有全國最高的農業機械化生產水平，尤其是黑龍江省，在大型拖拉機、小型拖拉機及大中型拖拉機配套農具使用方面遠遠高于全國平均水平；第三，研究區域擁有全國最高農業科技水平，尤其是在優質種子培育、生物化肥技術的使用程度和節水灌溉技術模式的廣泛應用都居于全國的領先水平；第四，該區基礎資料和相關數據比較容易獲取。

2.2 數據來源

本文數據來源于2013年6—9月對東北三省農村土地規模經營情況的抽樣調查。數據分兩個層次：（1）農民專業合作社數據。首先，通過相關報道資料、主管部門訪談進行篩選專業合作社，然后，對篩選的專業合作社負責人進行問卷調研。（2）農戶（包括一般農戶、專業大戶）數據。首先，選擇典型性和代表性區域，包括遼寧省撫順市、沈陽市、鐵嶺市、盤錦市和營口市，吉林省白城市和黑龍江省齊齊哈爾市；其次，確定土地規模經營面積較大且在空間上分布較均衡的村落；在田間地頭、農民聚集場所和農戶家中進行隨機抽樣，進行問卷調研獲得農戶數據。

2.3 樣本分布與特征

樣本包括遼寧省、吉林省、黑龍江省7市9縣（區）26鄉（鎮、場）32個村40個農民專業合作社、300戶農戶（包括專業大戶）近80萬畝土地規模經營情況，其中農民專業合作社有效問卷33份，有效率為82.5%；農戶有效調查問卷287份，有效率為95.67%。通過對287戶農戶調查問卷和33份農民專業合作社問卷的統計分析，得到農村土地規模經營基本特征如表1。

表1 樣本特征統計表Tab.1 Sample characteristics

3 研究結果

3.1 東北三省農村土地規模經營現狀

（1）分散經營仍是東北三省耕地的主要經營方式，農村土地規模化程度不高

隨著土地流轉，耕地有集中化、規模化的經營趨勢，但速度較慢，農戶一般還只經營自家承包地或少量租種外出打工親戚朋友的承包地。統計分析得出，調研涉及的287戶農戶中，只有95戶發生了土地流轉，占調研樣本數的33.10%，且流轉面積多數低于20畝，說明在研究區域的農戶更多的還是耕種自家擁有的土地，發生土地流轉的情況并不是普遍現象；從戶均經營的耕地面積統計可以看出，黑龍江省、吉林省、遼寧省的戶均耕地經營面積分別為57.14畝、39.86畝、18.16畝，依次出現遞減的情況，在調研樣本中，54.36%農戶的耕地經營面積低于20畝，13.59%農戶的耕地經營面積大于50畝，其中僅有5.9%農戶的耕地經營面積大于100畝，且集中分布于黑龍江省、吉林省，說明研究區域農戶土地經營規模存在較大差異，且農村土地規模化程度整體并不高。

（2）農戶土地規模經營意愿較高，但土地轉出意愿相對較低

調研發現，希望擴大土地經營規模的農戶為168戶，占調研總樣本的58.53%，希望擴大土地經營規模的農業合作組織占調研總樣本的90%，說明農戶希望擴大土地經營的積極性還是非常高的；與此對應，在現有耕種農戶中，愿意轉出土地的農戶僅有5戶，只占1.74%。農戶不愿意轉出土地的原因：一是對于很多的專業大戶，土地轉出收益低于自己經營獲取的收益，而且這部分農戶基本上都是種植親戚的土地，如果全部加入到專業合作社中，合作社分紅的收益只能給原有的承包者。二是觀念沒有轉變，對土地有特殊的感情。由于對土地流轉后的土地經營政策和生活保障有所顧慮，又很難獲取到除種植業以外的收益，因此，就不愿意將土地流轉出去。

（3）農村土地規模經營模式多樣，農民合作社初具規模，但省際間發展不均衡

從表2的統計分析可以看出，目前東北三省農村土地規模經營主要有專業大戶、家庭農場、農民合作社等3種模式，其中，農民合作社是主要的土地規模經營模式，家庭農場數量最少。農民合作社在黑龍江省最典型，按其依托主體又分為能人領辦型、村集體領辦型、涉農企業領辦型，如黑龍江省齊齊哈爾市克山縣仁發現代農業農機專業合作社是典型的能人領辦型合作社，是黑龍江省惟一的示范社，經營耕地19930 hm2，2012年純收入2500萬元，合作社經營人員只有32人；克山縣北聯鄉新興村農業農機專業合作社是村集體領辦型合作社，全村2193 hm2耕地全部入社，外租耕地2267 hm2，經營收益除了給農民分紅外，都用于村基礎設施建設，已為2個屯建設高標準住宅131棟，還計劃為2個屯240戶農戶建設多層樓房，農民對合作社的信任度很高；克山縣昆豐大豆專業合作社和拜泉縣龍盛現代農業生產有限公司都屬于企業領辦型合作社，經營業務涉及農產品種植、儲運、加工和流通等各個環節，利潤高、抵御風險能力強。黑龍江省合作社的機械化程度也很高，大多數合作社都是千萬元農機合作社。吉林省合作社處于發展的雛形階段，經營領域只涉及種植和產品初加工，機械化程度低。遼寧省合作社的主要作用是產品銷售，很少直接參與土地流轉和農業生產。

（4）土地規模經營可以降低生產成本、釋放勞動力、增加農民收入，但對提高農產品產量效果不明顯

調研發現，土地規模經營有利條件有5個。首先，降低銷售產品的成本。如合作社是一個整體，各種信息渠道比較暢通，能夠把握復雜形勢，可以實現與收購商的討價還價，提高銷售的價格，同時收購商基本上都采取上門收購的方式收購農產品，也大大降低了運輸成本。第二，降低購買生產資料成本。購買生產資料合作社通過打包進入市場可以搞批發，與一般農戶相比，生產資料降價幅度在10%—20%，但三省規模化程度不同，生產成本還是存在顯著差異。第三，貸款便利。要實現土地的規模經營，資金是重要的保障，商業銀行對一家一戶貸款要求的門檻較高，對合作社貸款的門檻相對較低。第四，政策優惠。2014年政府出臺了對以合作社等新型農業經營為主體的扶持政策，如購買大型農業機械補貼等優惠政策。第五，能夠增加農民收入。對勞動力投入和農業機械的投入分析中可以看出，土地規模化程度較高的黑龍江省，農業機械的投入已經開始替代勞動力的投入，生產效率得到提高的同時，也使得大量的勞動力從土地中釋放出來，轉入第三產業，提高了家庭收入。調查中，在外打工的家庭，每年每戶勞務純收入平均都在3萬元以上。但是，調查中也發現，實現土地規模經營并不能實現土地產量的大幅度提高，以種植玉米為例，一般農戶和實行土地規模經營的農民合作社都可以達到1100—1300斤/畝左右，中間產量的差異更多的是由于氣候條件差異造成。

3.2 東北三省農村土地規模經營的特點

（1）尊重農民意愿是新型農業合作化的主要特點

農戶入社自愿、退社自由是每一個農民合作社成立的基本原則。新時期土地規模經營所出現的農業合作化與中國20世紀50年代中期的農業合作化有著本質的區別。以前的農業合作化是將農民的土地收歸集體后搞大鍋飯，強迫入社。現在的農業合作化是在堅持家庭聯產承包責任制的前提下，農民自愿將土地流轉集中經營，農民仍享有土地承包權和收益權，流轉出去的只是土地經營權，土地流轉期限也由農民自行確定。

（2）多部門資金和政策扶持是土地規模經營的推動力

新型農業合作化是在工業反哺農業的背景下出現的，為了發展土地規模經營，各級人民政府、農業及農機等部門都制定了相應的扶持、獎勵和管理辦法。調研發現，大規模經營土地的農戶和農業合作組織都不同程度地享受到工業反哺農業的成果，每公頃耕地平均得到近2000元的綜合補貼，購買農業機械可以得到60%的農機補貼等。所有千萬元農機合作社都是在農機補貼和合作社優惠貸款政策的扶持下建立起來的。資金和政策扶持在實現農村土地規模經營中作用巨大。

（3）機械化程度與土地規模經營程度呈正相關關系

調研發現，大型農機具的應用和推廣，對土地經營規模的擴大作用明顯，特別是對于以糧食生產為主的農業合作社，其前身都是以農業機械為農戶代耕代收的基礎上發展起來。尤其是在黑龍江省的平原地區，1個千萬元農機合作社可以帶動周邊幾個村的5—6萬畝耕地實現規模經營。機械化促進農業生產的專業化分工，使生產力得到極大解放，同時，農業勞動力大量轉向非農產業，逐漸實現土地集中和規模化經營。

表2 農民專業合作社土地經營情況調查統計表Tab.2 Land management of the farmers' cooperatives

3.3 東北三省農村土地規模經營的主要問題

（1）實現農村土地規模經營的前提條件不充分

首先，農村土地流轉機制不完善，部分農民土地流轉意愿不強，影響了土地經營規模的擴大。現有土地流轉更多依靠農民自發的或者是政府主導的方式，并沒有形成土地流轉的機制。由于農村社會保障體系不完善，農村土地更多起到了社會保障的功能，再加上部分農戶觀念轉變較慢，影響了農村土地經營規模的擴大。其次，農村土地市場，尤其是土地金融市場不健全，土地承包經營權抵押貸款困難，缺少發展資金成為專業大戶、家庭農場、農民合作社擴大經營規模的瓶頸。調查中有60%以上的調查對象提出，目前制約農村土地規模經營的主要限制因素是資金，沒有資金就不能租地、買大型的農業機械擴大生產規模，沒有資金就很難獲取更為先進的生產技術。

（2）實現農村土地規模經營的政府服務水平不到位

首先，農民合作社發展受到用地瓶頸的制約，經營場所沒有建設用地計劃指標，缺少大型農機具的存放場所、農產品晾曬場所和農產品儲存庫房用地。調研中發現，很多大型機械由于沒有存放場地，只能被露天放置在田間地頭，也得不到應有的保養，這樣就大大地縮短了機器的使用壽命。剛收獲的農產品，由于水分較大，不符合收購商收購要求，但是由于沒有專門的晾曬場地，很多農戶不得不把農產品低價賣給專門進行農產品烘干的企業，不利于農民收入的提高。有的農產品，比如土豆需要較大的倉儲地，如果在耕地中挖儲存窖是法律不允許的，就迫使農戶把大量土豆在短時間內以較低的價格賣出，而這些問題解決的根源就是農業生產沒有相應配套設施的建設用地指標。其次，發展資金不足阻礙農民合作社繼續擴大經營規模，雖然國家為了促進土地規模經營，已經采取了很多惠農政策，但還是不能滿足現有發展的需要。第三，土地規模經營過程中，耕地的“非農化”、“非糧化”，甚至是破壞耕地的現象依然存在。調查中很多地區為了提高農業生產的比較效益，往往將土地改種經濟作物，出現土地的“非糧化”。而一些農戶為了解決農產品倉儲、晾曬等問題，不得不鋌而走險，將農業地轉變為非農用地，造成了土地的“非農化”。

（3）實現農村土地規模經營的配套改革措施滯后

首先，相關配套的法律法規和規章制度改革滯后。按照目前的《合作社法》和《農村土地承包法》，都是自愿入社或承包土地，如當地每戶平均4塊土地，只要有1戶不同意入社或被承包，土地就很難成片，就難以形成規模經營。如果要調地，就要做大量的工作和付出額外的成本（差地調好地或者是給予一定的補償）。其次，農村土地規模經營釋放的大量農業勞動力分流問題沒有很好解決。大多數剩余勞動力還處于自發的、兼業轉移狀態，進城為“工”、回鄉為“農”，享有雙重身份，出現雙重占地現象。需要在新型城鎮化進程中，真正實現農民的市民化。第三，農村宅基地制度改革沒有實質性進展，農民在土地規模經營后進城務工，導致農村宅基地出現更嚴重的閑置、利用率低下等現象。

4 推進東北三省農村土地適度規模經營的政策建議

4.1 土地規模經營不能急于求成，要依靠農業效益吸引農戶，實行差別化引導，充分發揮典型示范作用

通過前面的分析可以看出，首先，目前的農民合作化水平還處于早期和中期階段，其服務化程度仍有待于逐步完善、逐步提高，其對農民的吸引力還沒有完全發揮出來，一些農戶仍愿意分散經營。因此，現階段不能急于求成。其次，調研發現，在同等投入條件下，相比小規模土地經營，大規模土地經營沒有體現出單產優勢，而高效益是目前農戶是否選擇合作化的惟一標準。因此，在土地規模經營中增加科技投入，適當延長農業合作化的產業鏈條，如在規模經營中推廣優質良種、推廣“高光效”等先進農業科技，有條件的合作社以農產品為原料發展農副產品粗加工、甚至是深加工，以此真正提高農業效益。合作化有超預期收入，農戶就會有加入的動力。利益機制是推進土地規模經營的首要機制，只有靠科技投入、產業優化提高農業比較效益，才能保障土地規模經營有序、健康地發展。最后，政府應在大力宣傳、提高農民土地規模經營認識的同時，在適宜的地區加大力度扶持大型農民合作社的發展，樹立如黑龍江省的“兩大平原”典型示范，帶動處于觀望中的農戶流轉土地，進行土地規模經營。

4.2 土地規模經營需要多樣化的資金政策扶持、創新性的用地保障政策和嚴格的用地監督與管理機制

調研發現，土地規模經營中兩大現實性問題是“用地難”和“資金難”。問題的解決途徑要靠政府多部門、多角度的用地政策創新和資金政策扶持。首先，除現有扶持資金外，應將國土資源管理部門的土地整治資金吸納進來，結合高標準基本農田建設項目、土地整治項目等，對規模化、產業化程度高的區域實行針對性建設投資。目前黑龍江省、吉林省的土地整治項目數量較少，投資額過低。建議完善現行國家土地整治項目尤其是高標準基本農田建設項目的投資辦法，實行差別化的土地整治項目投資管理辦法。一是向耕地大省和國家重點產糧區域傾斜，尤其是黑龍江省的“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區域更應做重點傾斜。二是向農村土地規模程度高的縣、市傾斜，尤其是向整村、多村推進土地規模化經營的村、鎮傾斜。

其次，積極探索創新農村土地規模經營用地管理辦法，解決建設用地指標緊張等問題。調研發現，大規模土地經營過程中確實需要大配套量的農業設施用地，尤其是大農機合作社需要上萬平方米的附屬農業設施用地，主要為農產品晾曬場、大型機械倉房、農產品儲存房等配套，這些附屬農業設施用地的規模和標準遠高于國家設施農業用地的控制標準，目前的國家標準很難滿足土地大規模經營的需求。建議對設施農業用地實行更靈活的管理辦法，一是簡化設施農業用地審批手續；二是取消規模化種植的附屬農業設施用地規模控制上線；三是制定設施農業用地復墾規劃并交納復墾保證金，解除農民合作社解體后設施農用地無法復耕的隱憂；四是允許并鼓勵農民合作社開發未利用地作為設施農業用地。

第三，加強對土地規模經營的監督和管理，規范農業合作化用地行為，嚴格保護耕地。對于正當的土地規模經營行為要鼓勵、扶持，但對于土地規模經營中的違法違規用地行為要加強監督、管理。一是要防止借新型農業合作化之名，改變耕地用途。防止土地規模化經營過程中受利益驅動出現耕地園地化，造成糧食作物種植面積減少。防止農業產業深加工誘發破壞耕地的現象，尤其是掛著土地規模經營的幌子，搞休閑農業、觀光農業等。二是要防止工商資本借土地規模經營之名，搞新圈地運動。破壞土地用途管制制度，擾亂土地市場秩序，損害農民合法權益。

4.3 完善農村土地規模經營的配套改革措施，為農村土地規模經營提供制度保障

通過前面分析可以看出，土地規模經營的前提條件是土地流轉，而土地要實現大規模的流轉，勞動力的轉移是必不可少的，而勞動力轉出后，又會在農村形成大量閑置的宅基地。因此，要實現農村土地適度規模化經營，也必須完善勞動力轉移、土地流轉和宅基地閑置等相關方面配套改革措施。首先，應加速新型城鎮化建設，實現農民的離土轉移。農村土地規模經營的推進必須與工業化、新型城鎮化進程相協調。應從調整現有的工業化、城市化模式入手，使進城從事非農產業的農民真正成為城市人口，使其贍養的家庭人口能夠遷入城市生活。其次，完善農村土地流轉機制，提高土地規模化經營程度。要明晰農村土地所有權，豐富農村土地使用權的內容，強化其收益權能和處分權能，讓農民可以從土地承包經營權流轉中取得自己的預期收益。適當放寬農村土地轉入主體的限制，減少流轉方式的約束，吸引更多農業經營能手和“戰略投資者”進入土地流轉市場，通過土地規模經營利益優勢吸引農民主動流轉土地。規范農村土地流轉過程中相關措施，保障土地規模經營的有序推進。第三，推進農村宅基地制度改革，優化資源配置。推進宅基地制度改革的終極目標是農村宅基地與城市房屋享受同等待遇，都可以入市交易。這樣才能打破依附在農村宅基地和農民身上的二元分割現象。農村宅基地制度改革的核心在于構建有效的產權結構，建立起所有權歸集體，占有權、使用權歸農戶，收益權由農民和集體均沾，處分權由農民、集體、國家三者均沾且國家擁有最高處置權，各行為主體權利義務關系明晰的新型農村宅基地制度。

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（本文責編：郎海鷗）

Study on the Scale-up Management of Rural Land: Taking Typical Area of Three Northeast Provinces as Example

LIU Hong-bin, DONG Xiu-ru, QIAN Feng-kui, WANG Qiu-bing
（The College of Land and Environment, Shen Yang Agriculture University, Shenyang 110866, China）

The purpose of this paper is to investigate the development trend and characteristics, problems and policy optimization of the Scale-up Management of Rural Land. Methods of questionnaires, statistical analysis, and regional comparison law were employed. Results indicate that the decentralized operation is still the main mode of operation, the size of the land is not high, but the willingness of farmers is a stronger, agricultural cooperatives are formed, the mode and form are diverse, but the inter-provincial development is uneven development; taking account of the willingness of farmers to develop new agricultural cooperatives, financial and policy support are the main features of the rural land management. It is conclude that land management and related government departments should moderate scale management of rural land by increasing agricultural income, differentiated guidance, and giving full play to the role of the typical model, They stillneed to diversify funding policy support, innovate land protection policy and strict supervision and management mechanism of land, it needs to pay attention more on improving the relevant measure in the transfer of labor, land, and the idle of the homestead, etc.

land administration; the management of rural land; questionnaire; typical area of three northeast provinces

F301.2

A

1001-8158（2014）10-0012-08

2014-04-08

2014-07-03

2014年遼寧省高等學校優秀人才支撐計劃（高校杰出青年學者成長計劃）；中國博士后科學基金項目（2014M551127）；國家土地督察沈陽局調研項目“東北三省農村土地規模經營調研”；國家自然科學基金（70903048，71373127）。

劉洪彬（1980-），男，遼寧沈陽人，講師，博士。主要研究方向為資源經濟與土地經濟、土地利用與信息技術。E-mail: liuhongbinsy@163.com

王秋兵（1962-），男，遼寧沈陽人，教授，博導。主要研究方向為土地資源保護、土壤發生分類。E-mail: qiubingwang@163.com