基于政策文本視角的中國光伏產業政策研究

袁見++安玉興

摘 要：伴隨著世界各國對太陽能光伏產業扶持政策的競相出臺，中國政府也已經從戰略層面發布了眾多太陽能光伏產業政策，以此促進光伏產業更好的發展。通過整理2002—2012年間中國太陽能光伏產業政策，并對中國光伏產業政策作進一步梳理與分析，得出了其生產政策過多，研發政策不足與政策內容單一的結論。

關鍵詞：光伏產業；產業政策；政策評價

中圖分類號：F260 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0049-02

引言

作為新能源之一的太陽能，其與傳統能源相比較具有四大優勢：儲量巨大、應用便利、供應持久、清潔無害。在當前應對氣候變暖的低碳發展思路下，太陽能光伏產業作為未來提供能源供應的重要產業，對國家能源安全與應用具有重要的戰略意義。

根據光伏產業發展所面臨的現實狀況與光伏企業發展過程中所遇到的難題來看，如果光伏產業的發展不依靠產業政策的支持而單單只依靠市場行為，太陽能光伏產業的發展會受到技術與資金等多方面不利因素的影響而無法逾越產業初期的發展困局。所以，太陽能光伏產業的發展初期階段，需要政府部門通過產業政策來支持太陽能光伏產業的發展，完善光伏產業鏈，并且引導社會資本的進入，通過光伏產業生產規模的不斷擴大與技術創新帶來的光伏發電成本下降來推動太陽能光伏產業的發展。

一、文獻綜述

目前，國外專家學者關于太陽能光伏產業政策的研究已經較為深入，通過筆者對外文文獻的收集與整理，總結出國外專家學者對太陽能光伏產業政策的研究大致集中于兩方面：一方面是對某些國家或地區太陽能光伏產業政策的發展研究，另一方面是分析各國家頒布與實施的光伏產業政策及對光伏政策體系的解讀。例如，Candelas等學者（2010）試圖找出英國的太陽能光伏產業政策對太陽能光伏發電成本、光伏技術與光伏市場發展的作用與影響，并且在分析過程中闡述了當前英國太陽能光伏產業政策的不足之處。Luigi（2010）在研究東歐各個國家的光伏產業政策時強調，在某些條件下，太陽能光伏產業政策不能有效支持太陽能光伏市場的健康發展。相對于國外學者的研究，國內學者對太陽能光伏產業政策的研究主要集中于國內制定的光伏產業政策的完善。例如，田俊梅（2005）在其文中強調了鼓勵性的產業政策對光伏產業發展的重要作用。劉益君（2010）選擇了美國、日本、西班牙、德國等太陽能光伏產業較為發達的國家與中國的太陽能光伏產業進行比較研究，并且提出了關于中國光伏產業政策方面的建議。楊璞（2012）通過對中國太陽能光伏產業財稅政策的分析，并借鑒其他國家的經驗教訓，總結出適合中國光伏產業發展的政策建議。

通過對以上文獻的梳理與總結，可以發現國內外眾多學者對太陽能光伏產業政策的研究大多采用的是定性分析的研究方法，并提出各自對完善光伏產業政策的意見與建議。但是，文獻中對近些年來光伏產業政策梳理的較少，隨著時間的推移與政策的不斷頒布，收集與分析近些年來的中國光伏產業政策將是本文的研究重點。

二、中國光伏產業政策統計分析

（一）政策文本收集

筆者對新世紀以來的中國太陽能光伏產業政策進行了收集與匯總，并且對這些太陽能光伏產業政策的選擇是按照如下步驟選擇出來的：首先，筆者通過前期對《中國太陽能光伏產業發展研究報告》、《中國新能源》與《光伏信息》等太陽能光伏方面文獻的閱讀，以及對Solar zoom光伏太陽能網、環球光伏網、Ofweek太陽能光伏網與北極星太陽能光伏網相關內容的長期閱讀，建立了一定的太陽能光伏產業的基礎知識積累，憑借此方面的積累來確定收集光伏產業政策所用到的關鍵詞。其次，根據萬方數據資源系統的特種文獻數據庫來收集光伏產業政策文本。筆者首先應用“太陽能電池”、“多晶硅”、“光電”、“光伏”、“太陽能”等與太陽能光伏產業有直接關聯的詞進行檢索。但是因為太陽能光伏發電屬于可再生能源與新能源的范疇，大量的可再生能源政策與新能源政策同樣對太陽能光伏的發展起到了至關重要的影響。所以筆者又應用 “可再生能源”與“新能源”進行檢索。在以上工作的基礎上，筆者又通過訪問相關部委網站與政府門戶網站及行業網站，例如科技部、建設部、財政部、國家發展和改革委員會、國務院、Solar zoom光伏太陽能網、環球光伏網、OF week太陽能光伏網與北極星太陽能光伏網等網站對光伏產業政策的收集進行補充檢索。再次，通過以上步驟檢索出的光伏產業的政策文本大致有幾百條之多，為保證光伏產業的政策文本選取具有代表性，筆者參照以下四條原則對光伏產業的政策文本進行了遴選：第一條，采用中央級光伏產業的政策文本，也就是發布政策文本的單位是國務院、全國人大等機構；第二條，采用與太陽能光伏產業緊密相關的政策文本，政策文本中應明確指出光伏應用的可再生能源與新能源或者包括光伏產業鏈中的相關組成要素，大部分泛指可再生能源與新能源的政策文本不進行采納，當然，在探討詳細問題的時候，本文也涉及到部分地方光伏產業政策，但并未對其進行大規模收集；第三條，政策文本的類型主要采用通知公告、意見辦法、規劃、法律法規等直接體現政府部門對光伏產業發展呈現態度的政策文本，該類政策文本中不計入批復與復函；第四條，選取的政策文本發文時間截至 2012 年 1 月 1 日之前。

在對所收集的光伏產業政策文本進行一定整理的基礎上，本文最終整理了有關太陽能光伏產業政策文本的樣本共61份。

（二）政策文本統計

從光伏產業政策的發布時間角度來看，從2007年開始，中國光伏產業政策的頒布開始逐漸增多，并且每年都保持較高的頒布數量。

從中國太陽能光伏產業政策文本頒發部門的角度來看，在61份關于光伏產業的政策文本中涉及到了14個部門。其中，發布政策文本數量較多的部門分別是建設部、發展改革委員會與財政部。這說明中國政府很重視太陽能光伏產業的發展，已經從國家戰略的角度來制定太陽能光伏產業的發展與遠景規劃，并且給予太陽能光伏產業以足夠的財政扶持。endprint

從中國光伏產業政策的作用環節來看，可以發現61份光伏產業政策主要覆蓋了中國太陽能光伏產業的消費、生產、投資與研發四階段。經過進一步統計可知，應用在中國太陽能光伏產業生產階段的產業政策占34.43%，投資占29.51%，消費占27.86%，研發占8.2%。這一結果說明，目前中國光伏產業政策大都圍繞中國光伏產業的生產、消費與投資環節而進行，其目的是促進中國光伏產業的發展。

三、對中國太陽能光伏產業政策的評價

（一）生產政策過多

現有太陽能光伏產業政策造成光伏產業鏈發展不均衡。已有的光伏產業政策對產業鏈中的生產制造環節起到的激勵作用較大，致使該環節發展速度很快。這一結果導致中國光伏產業制造環節產能巨大，消費則需求不足，大部分光伏產品需要依賴國際市場來進行消化。近些年來，部分中國光伏企業為了追求短期內的利潤開始盲目擴大產能，在光伏產品出口受阻的情況下，形成了光伏產業的重復建設與產能過剩。

（二）研發政策不足

中國太陽能光伏產業政策中的技術研發政策未能有效促進光伏產業朝向更高領域的發展。在眾多的太陽能光伏產業政策中，政府部門對光伏產業技術研發階段實施的政策較為稀缺，只有少量政策條款針對光伏產業技術研發階段實施。當前，中國太陽能光伏產業大體處于產業鏈的低端環節，中國太陽能光伏產業要想得到進一步發展或者說能有質的突破，必須要加大光伏產業的技術研發政策的頒布與實施。

（三）政策內容單一

中國太陽能光伏產業政策的長效機制尚未形成。當前中國太陽能光伏產業政策以補貼類政策為主，憑借光伏投資項目予以落實，但是由于項目初期投資補貼沒有考慮到項目維護與監管等問題，使光伏產業政策缺乏長效發展機制。因此，長期、明確、穩定的光伏產業政策將會成為產業發展的關鍵因素。

參考文獻：

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Photovoltaics in Eastern European Union Countries[J].Energy Policy.2010.38（8）.4011-4020.[責任編輯 陳麗敏]endprint