內部控制框架下高校管理制度建設模式研究

徐秀琴

摘 要 高校的管理工作離不開管理制度，制度建設是管理的保障，以制度來規范部門和個人的工作行為并落實責任是有效管理的體現。本文以內部控制理論為視角，研究如何借鑒內部控制的理念和原則來規范高校管理制度的建設，形成較為完善的制度建設模式。

關鍵詞 高校 管理制度 內部控制

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

Simple Discussion on the Establishment of Construction Mode of Management System of Universities and Colleges below the Framework of Internal Control

XU Xiuqin

（Tianjin Vocational Institute， Tianjin 300410）

Abstract The management of universities and colleges can hardly do without management system； the establishment of management system is the security of management. Standardizing work behavior of departments and individuals with management system， and implementing responsibility is the embodiment of effective management. The article in view of the idea and principle of internal control， explores how to standardize the establishment of management system and form a relatively complete construction mode of management system.

Key words universities and colleges； management system； internal control

高校發展至今，不再僅僅停留在規模的擴張，已經進入了質量驅動型的階段，應該更多地關注內部管理的創新和制度的完善。制度建設是高校內部管理的一項重要工作，以制度來規范部門和個人的工作行為并落實責任是有效管理的體現。加強高校管理制度建設，對于推進高校制度創新，促進依法治校，實施規范管理，提高教育質量和辦學水平，促進學校發展具有十分重要的意義。

1 高校管理制度建設存在的主要問題及原因分析

第一，沒有形成良好的制度建設環境。作為學校內涵建設的管理制度往往被忽視，甚至得不到學校各級管理人員的重視，許多制度是照搬其他學校，而沒有通過認真分析學校自身的特點、工作要求來制定。除了制度建設理念，制度建設的環境還包括合理的機構設置和明確的職責分工。

第三，制度建設缺乏過程管理。過程管理、過程控制是內部控制一個非常重要的思想。過程對管理制度的建立至關重要，保證了過程的規范性，也就保證了制度的可執行性。許多學校不重視制度的建設，更談不上規范制度的制定程序。目前許多高校制定制度時，制定前的調查研究不夠充分，制度制定過程中廣大教師及學生的參與度不夠深入，制度制定后必要的審查和公示公開程序不夠充分。

第三，沒有制度建設的信息共享平臺。制度的建立、執行、修訂、反饋、完善是一個信息傳遞的過程，學校制定制度需要了解院校自身工作的狀況、特點，也需要了解教職工的訴求和學生的要求，搜集了這些信息，學校、院系才可能制定出相對完善可行的制度。

2 內部控制與管理制度建設的相關性分析

第一，以制度建設環境為基礎，保證制度的規范性。內部控制的控制環境強調管理者的理念、合理設置機構和職責分配等，而管理制度的建設首要即是要轉變學校管理者及各級人員的制度建設理念，形成良好的制度建設環境，設置合理的制度制定機構，明確機構的職責分工。尤其是高校不斷把人權、財權、物權予以下放，如何設置學校與二級單位制度制定的機構、合理分配職責權利等就成為主要問題。

第二，以過程控制為手段，保證制度的可操作性。內部控制強調流程管理，認為控制了過程，就控制了結果。管理制度制定流程的不規范是所有高校制度建設的共性問題之一，因此應該建立和完善制度制定的規劃、調研、起草、民主參與、公布等程序，提高高職院校管理制度的質量。

第三，加強信息溝通，提高制度的可行性。信息的交流與溝通強調信息的上傳下達，實時共享。制度制定過程中信息的傳達交流可以減少制度執行阻力，因此制度建設應該搭建一個信息化平臺，形成信息溝通渠道，增加制定各個環節的交流溝通。

第四，持續監督改進，體現制度的有效性。監督是內部控制的核心理念，是對內部管理流程的“再監控”。監督應貫穿于制度制定的全過程，對制度制定過程、執行過程等都應進行監督，可以采取日常監督與專項監督相結合的方式。

3 內部控制框架下管理制度建設模式的構建

3.1 建立良好的制度建設環境

管理制度的建立和完善首要的即是要形成良好的制度建設環境，轉變學校管理者及各級人員的制度建設理念，設置合理的制度制定機構，明確機構的職責分工。首先，要求學校的管理者必須從思想上重視制度建設，從學校所具備的條件、自身的特點等因素出發，逐步建立起規范的制度體系。組織教職工學習學校的各項管理制度，提高教職工自覺遵守制度的意識或觀念，使管理制度融入日常的教學、科研等工作中。

其次，設置專門的制度制定機構，明確職責分工。可以設置專門的制度制度工作委員會，由校長任主任，下設制度制定工作辦公室、制度調研起草小組、制度審查修改小組、制度監察小組。endprint

制度制定工作委員會專門負責審讀學校的各項管理制度，查漏補缺，建立與完善高職院校內部各項管理制度。制度工作辦公室的成員包括人事、教學科研、財務、審計、基建、后勤、校企合作等職能部門的代表，還包括院系代表及相關制度涉及的專業技術人員、法律方面的顧問、教職工代表和學生代表等。從制度建設需要和人員要求來看，制度工作辦公室并不是重新設立專門的職能部門，也不是全部專人專職，制度工作辦公室的成員均來自學校各個部門，通常有自己的崗位和常規工作，只需在制定或完善制度時，在特定的時間發揮他們作為制度建設專業隊伍的作用。制度調研起草小組負責向有關領導、部門或專家征求意見，對起草的制度進行調查論證，并在深入調查研究的基礎上擬定草案，提交審查修改小組進行審查。制度審查修改小組負責對起草的制度草案進行可行性論證，并根據小組成員的意見和建議進行修改，提交相關會議表決通過。制度監察小組負責對已經公布的管理制度進行監督，接受教職工和學生等各方的反饋，了解制度的執行情況，必要時提請制度審查修改小組進行重新修訂。

3.2 規范制度制定流程

流程控制是內部控制的核心思想，注重了流程中可能出現的問題，就減少了執行結果的風險。規范的制度制定流程應該遵循以下環節：提出議案→調查研究→立項審批→起草→討論修改→審核→審議批準→公布實施→評估反饋。首先由校領導或相關職能部門根據學校或部門自身工作的需要，將需要制定相關制度的事項向學校的制度制定工作委員會提出相應的議案，然后由制度調研起草小組對所提的議案進行充分的調查研究，主要調查制度的必要性、可行性及合法性，制度的適用范圍、類別歸屬、適用群體等。進行制度內容設計時，要根據現實工作中可能遇到的問題和情況進行有針對性的設計，并由專業人員和法律顧問對內容的格式、邏輯性、嚴密性及規范性進行指導，對一些難以把握的條款還應向有關方面的專家咨詢。針對草案內容的具體條款可通過座談會、論證會等多種形式廣泛征求教職工和學生的意見，提高制度質量。制度起草討論修改后，要由制度審核小組按照一定的審查標準對管理制度進行審核修訂，進而可以將制度草案交由學校教職工代表大會或相關行政會議、學生代表大會等按照規定的程序進行審議批準。審議批準后的制度一般要經過學校領導的簽發即可公布實施。學校可依據實際情況，開辟多種制度公開的渠道，如可通過會議、校報、或者利用信息化手段，通過學校的校園網、辦公網等形式公布制度。一項制度不是一經實施就大功告成了，一個完整規范的制度制定流程必須包含對制度執行的檢查、評估和反饋，需要制度監察小組定期或不定期地去進行搜集、整理，同時在必要的情況下提請制度審查修改小組對制度進行重新修訂，從而保證制度更符合學校、部門工作的需要。

3.3 搭建有效的信息交流與溝通平臺

規范化的制度制定流程本身就是一個信息傳遞和交流的過程，從提出議案、調查研究，到起草、討論修改、審議批準，再到公布實施和評估反饋，形成了操作流和信息流兩條主線。學校要逐步形成良好溝通的氛圍，通過會議、文件、談話、網絡、宣傳等各種形式搭建溝通平臺，并深入教職工一線，了解他們的意見和想法，讓教職工真正了解制度制定的過程、制度的內容，參與到制度的制定過程中去，在不違背學校制度的情況下，各院系還可以制定更為具體可行的制度實施細則。這樣既可以讓教職工了解學校的各項制度，又可以讓教職工有發表意見、反饋信息的渠道。

3.4 完善科學合理的監督機制

制度制定、執行的監督機制不完善，直接導致學校制度制定的隨意性增大，風險性增大，影響制度的執行效果。科學合理的監督機制應當明確監督主體、監督職權、監督內容、監督方式等。監督貫穿于制度制定的全過程，由學校設立的制度監察小組負責對學校各項制度的起草、批準、執行等過程進行監督。監督的內容包括：制度制定程序是否規范，主要是看制度的制定是否經過前期的調查研究；制定過程中是否進行了有效的溝通，搜集教職工及學生的意見和想法；制度的發布是否經過審批公示。制度的執行是否有效，主要是看執行過程中是否存在人凌駕于制度之上，不嚴格照度辦事，導致制度形同虛設的現象；制度是否發揮了應有的作用，達到了預期的效果，是否存在需要改進的問題等。由監察小組將監督情況上報制度制定委員會，并由委員會建立工作報告制度，確立學校領導、部門負責人向教代會報告工作。

高校管理制度的建立與完善是一項長期性、系統性、專業性的工作，良好的制度建設環境、規范的制度制定流程、有效的信息交流與溝通平臺以及完善的監督機制共同構成了制度建設的機制，這一建設模式既能提高制度的質量，又能夠增強制度的可操作性、可執行性，從而保證高校的制度制定工作順利開展和實施。

基金項目：該文為天津市教育科學“十二五”規劃課題“基于內部控制視角的高職院校管理制度的建立與完善”（課題批準號：VEXII4005）的階段性研究成果

參考文獻

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