越做越大的土地蛋糕

劉德炳

34重點城市儲備土地總市值截至去年6月超7.5萬億

“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。”這幾乎成為各地審計部門的共識。

但現實卻是，地方政府仍然熱衷于賣地，并且屢創新高。

國土資源部今年2月11日公布的數據顯示，2013年全國國有建設用地供應73萬公頃，同比增長5.8%，其中房地產用地20萬公頃，同比增長26.8%。與此同時，全國主要監測城市的地價也在上漲。

國家統計局3月公布，今年1—2月，房地產開發企業土地購置面積4062萬平方米，同比增長6.5%，土地成交價款1000億元，增長8.9%。

對于地方政府對賣地有著難以割舍的情結，安徽財經大學教授唐敏向《中國經濟周刊》表示，這是由于過去的財稅體制，事權和財權不對等，導致地方政府過度依賴土地財政收入來推動發展。

與此同時，還有業內人士表示，面對巨大而唾手可得的土地收益，不少地方政府將經營土地當作主要工作方向，甚至冠以經營城市的美名，以至于有些地方除了賣地之外，已經喪失了真正經營城市、發展實體經濟的能力。“賣土地已經令有些地方政府不可自拔了。”

上海易居房地產研究院研究員嚴躍進指出，土地財政容易造成地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過于依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。

財政部最新數據顯示，2013年全國國有土地使用權出讓收入高達41250億元，這創出了土地市場有史以來的新高。《中國經濟周刊》記者查閱財政部國有土地使用權出讓收入數據發現，2008—2013年，6年間全國國有土地使用權出讓收入已經高達15.6萬億元。

而且，土地的蛋糕還在越做越大。

國家審計署2013年12月30日公布，截至2013年6月底，地方政府性債務余額支出投向中，土地收儲債務16892.67億元，位列地方政府性債務余額項目的第二。土地收儲形成了大量土地儲備資產。審計抽查的34個重點城市（4個直轄市、5個計劃單列市、25個省會城市，不含烏魯木齊、拉薩）本級，截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃。

根據全國城市地價動態監測系統的數據，2013年第四季度，重點監測城市中，地價總體水平為4735元/平方米，商服用地、住宅用地和工業用地的地價水平分別為8157元/平方米、7052元/平方米和889元/平方米。

而國家審計署審計抽查的34個重點城市，與全國城市地價動態監測系統中的重點監測城市幾乎完全重合（后者只是多了烏魯木齊、拉薩兩地，對地價拉動作用有限）。

因此，用這34個城市的儲備土地乘以土地的平均價格，即可得出這34個城市的土地儲備總價值。

據此，34個重點城市截至2013年6月底儲備土地的總市值已經達到7.585萬億元（16.02萬公頃×4735元/平方米）。而如果考慮2013年6月之后新形成的土地儲備，以及地價仍然在不斷上漲的現實，僅34個重點城市的儲備土地總市值可能就會超過這個7.585萬億元。如果加上全國其他數千個城市，全國的數據或將更加驚人。

而僅僅34個重點城市儲備土地總市值就遠遠超過了全國土地收儲的投入（16892.67億元），二者相差近6萬億，土地買賣堪稱暴利。一位業內人士就此向《中國經濟周刊》記者反問道，這么大且唾手可得的既得利益，誰舍得呢？

記者手記

財稅改革如何破解土地財政困局

“觸動利益比觸動靈魂還難。”雖然有很多專家、學者及業內人士呼吁遏止土地財政，但這些年來，土地財政卻不可避免地越滾越大。記者采訪還發現，相比于過去幾年，當下中國最小的行政單位——鄉鎮一級地方政府，對土地的介入程度也越來越深。

分析人士指出，其實深入分析土地財政的幕后，毫無疑問是政府這只手伸得太長了，直接卷入到經濟利益的糾紛之中，既當裁判員又當運動員。

安徽財經大學教授唐敏建議，一是要深化財稅體制改革，建立現代財政制度，明確界定中央和地方事權及其支出責任，使事權和財權大體對等，從而從源頭上解決地方政府過度依賴土地財政的問題；二是依法規范土地流轉收入，通過稅收等政策解決土地暴利問題。

一位業內人士甚至指出，至少未來5年，土地財政難以完全退出。長期要改、短期難動，這是土地利益格局的現實局面。

上海易居房地產研究院研究員嚴躍進表示，土地收入將越來越表現出兩個突出問題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規模下，尤其是舊債償還期陸續到達時，當前的土地收入遠遠不能滿足償還的胃口。二、土地出讓的收入機制不長效。土地資源畢竟有限，同時城市規劃進程也不允許無節制地開發各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時候。

上述人士建議，確保財政支出公開透明，削減不合理開支，進一步落實中央八項規定和約法三章，建設節約型政府。

中國人民大學農業與農村發展學院副教授仝志輝向《中國經濟周刊》表示，針對這種局面，關鍵是要平衡政府、集體、個人之間的利益。未來應當要改革征地制度，既要保證農民的土地收益，還要保證政府的收益。假如，過去政府從農民手中征地是一畝10萬元，轉手賣給開發商100萬元，政府賺90萬元。今后如果實現自由入市，農民一畝地賣100萬元，農民可以分享收益，政府可以通過稅收等形式獲得相應的收益，這就能避免地方政府的消極不作為。

除了改革征地制度，黨的十八屆三中全會和《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》都提出，要在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

有專家指出，允許農村集體經營性建設用地入市，勢必能沖破目前的土地利益格局，更大程度上發揮市場配置資源的作用，高房價、房產綁架中國經濟等局面有望得到緩和。

但是目前，有些地方尚未邁開改革的步伐，就遇到了來自既得利益的阻力，甚至不乏有人打著保護農民利益的幌子來阻撓改革。

對此，業內人士建議，認定了方向的改革，還必須合理有序地推行下去。