對癥根治“土地財政依賴癥”

文顯堂

關于地方政府“土地財政依賴癥”，有識之士開出了很多藥方，中央政府也曾采取了種種措施進行醫治，但久治而不愈。 病根究竟在哪里？

其實，病根就在于地方政府求錢若渴。改革開放初期，地方政府一直被“缺錢”所困，于是便產生了招商引資潮，從某個角度看，深圳就是靠賣地起家發展經濟，開始是租地，后來就直接賣地了。但當時在整個中國還沒有興起賣地潮，可幾年之后，四大刺激因素在中國大地上引發了賣地大潮，地方政府“土地財政依賴癥”開始形成。

刺激因素之一，財稅制度改革。1994年的分稅制改革，財權事權的不匹配導致地方政府在平衡財政收支上捉襟見肘。為了彌補財政收支的缺口，地方政府紛紛“廣開財路”，其中賣地融資以其各方面的“優勢”，迅速成為各地財政收入的主要來源。

刺激因素之二，住房制度改革。1998年房改之前，地方政府幾乎沒有賣地收入，但此后，房地產市場開始興起，賣地收入占地方財政收入之比逐年增加，甚至成為地方財政收入的主要來源。

刺激因素之三，政績觀的改變。在追求經濟高速增長的過程中，政府的政績觀發生了根本轉變，進入以GDP論英雄的時代。一面是地方政府“財源廣進”，一面是房地產業欣欣向榮帶動GDP快速增長，這是地方政府樂于見到并執著追求的結果。

刺激因素之四，尋租動力。由于土地資源的稀缺性，而政府掌握了批地、征地、賣地的權力，權力尋租空間巨大，賣地過程中少數政府官員打著創造財政收入的旗號，背后是“權力尋租”為所欲為，滋生了嚴重的土地“腐敗”。

消除地方政府“土地財政依賴癥”的刺激因素，必須對癥下藥，進行根治。

第一，改革分稅制度。要將肥肉和好肉分給地方政府一部分。同時，將土地收入一律上交國家財政，不再作為地方財政收入來源，從根本上消除地方政府對土地收入的依賴。

第二，改革政績指標。鑒于目前GDP仍然是衡量地方政府政績的重要指標，可將商業房地產投資和消費排除在地方政府的政績之外。這樣，有助于促使地方政府投入更多的精力去扶持其他實體企業的發展，從而增加財政收入，擺脫依賴“土地財政”和依賴鋼筋混凝土的發展模式。

第三，改革土地制度。土地制度改革的關鍵是確權，沒有確權的土地不能進入市場，政府征用土地必須征得土地權益者的同意，否則，強征土地應以嚴重違法行為予以追究。同時，土地制度改革，還要進一步完善土地出讓規則。政府要制定嚴格的競標程序，所有土地交易必須通過交易平臺，按規定程序進行，過程必須公開透明，接受監督，禁止場外交易，切實保障出讓土地權益者的合法權益，避免尋租行為的發生。endprint