農地入市需重構頂層法律
——專訪福建省國土資源廳黨組書記、副廳長林依標

本刊記者│方帥

農地入市需重構頂層法律
——專訪福建省國土資源廳黨組書記、副廳長林依標

本刊記者│方帥

“新土改”的立法配合正在加速準備中，這包括：推進農村集體土地財產權實現方式和土地審批制度改革方面的立法，推進《土地管理法》修改，統籌推進征地制度改革與集體建設用地使用權流轉以及土地產權、規劃、審批、監管等相關土地管理配套制度建設研究，《農村集體所有土地征收補償安置條例》的研究起草，《集體建設用地流轉條例》的研究起草以及《國家土地督察條例》的制定。

然而不可忽視的現實是，“新土改”面臨著主體和利益關系十分復雜的局面，能否順利推進、存在哪些壁壘是必須探討的問題。帶著一系列疑問，記者專訪了福建省國土資源廳黨組書記、副廳長林依標。作為中國人民大學土地政策與制度研究中心特聘研究員，這位學者型官員用學者的理論和官員的實踐經驗對記者的提問進行了解答。

5∶3∶2的收益分配較合理

《中國房地產業》：農地入市的現實操作應該從哪些方面著手？

林依標：要對農村集體經營性建設用地存量進行全面摸底，包括數量、類型、性質等，做到心中有數。對于允許入市的農村集體經營性建設用地，必須納入建設用地總量控制，一是納入土地利用總體規劃控制，二是納入土地利用年度計劃控制，做到分期分批入市、數量、時序可控，避免沖擊土地市場。要嚴格集體經營性建設用地審批，并參照現有國有建設用地入市的規范做法，盡快設定農村集體經營性建設用地入市程序，包括誰負責編制規劃、誰負責審批、如何從原權利人手中收回土地使用權并注銷土地使用權證、如何開展價格評估、如何對原權利人進行補償和拆遷交地、如何加強批后監管等等。

《中國房地產業》：農地入市的收益該如何分配？

林依標：由于農村集體經營性建設用地是第一次進入市場，所以純收益要在三者之間進行，一是所有權人，即農村集體經濟組織，二是原被征地農民，三是國家。對于原企業主，通過設定收回土地的程序，進行補償，但原企業主可以參加下一輪出讓的競爭，并享有同等優先的待遇。集體、農民、國家三者的分配比例定為“5∶3∶2”比較合理，集體應該拿大頭，因為被征地農民在原轉用時已經補償過一次了，而國家代表全體公民，對于土地區位條件變化而產生的增值有貢獻，應該獲得一定收益，以體現公平正義。

另外就是要做好權屬變更。通過農村集體經營性建設用地出讓獲得的土地使用權，應及時登記發證，這種土地使用權證應與國有建設用地使用權證“同權”，允許轉讓、出租、抵押。

《中國房地產業》：是否有明確的法律支持允許農民住房財產權的抵押及轉讓呢？

林依標：農房是農民有權處分的建筑物，且不屬于法律禁止抵押的財產，可用于抵押似乎并無疑義。但在我國物權體系中，“地隨房走，房隨地走”是不動產流轉的基本原則（下稱“房地合一”規則），也體現在法律條文中，如《物權法》第182條，《城市房地產管理法》第32條。在“房地合一”規則的影響下，農房抵押在合法性上是存在瑕疵的：依《物權法》規定，宅基地使用權依法不得單獨抵押。而農房抵押時，基于“房地合一”規則必然導致宅基地使用權也應當一并抵押。既然宅基地使用權抵押已經被法律禁止，那么連帶著農房抵押在合法性上自然也存在可商榷之處。至于農房轉讓，《土地管理法》中僅規定了“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，這里的“出賣、出租”，我認為受讓對象是特指的，結合《物權法》第39條有關“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”的規定，是否就此可以認為法律并不禁止農房轉讓，同樣存在一定程度的模糊性和不確定性。當然，也正是這種規則的模糊性為各地的農房抵押、轉讓實踐提供了先行先試的操作空間。不論怎樣，合法性是開展農房抵押、轉讓必須首先正視的問題。

農房轉讓（包括農房作為抵押物因抵押人無法到期償債進行處置導致的農房流轉）的實質是農房從原所有權人（農民）轉移至其他主體的一種物權變更。同樣，受到“房地合一”規則以及宅基地使用權流轉的法律限制，農房轉讓勢必難以對所有人放開，比如，國家已經明確禁止城鎮居民在農村購置宅基地，城鎮居民不能成為農房的買受主體。因而，必須在推進農房轉讓的實踐中明確轉讓人、受讓人應當具備的條件。

紅利與風險并存

《中國房地產業》：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）強調“建立城鄉統一的建設用地市場”。這個提法比五年前十七屆三中全會的提法少了“逐步”兩個字，您如何理解文件中這個細微的變化？

林依標：“逐步”應理解為既是漸進的，又是一步到位的。“漸進”是只從集體經營性建設用地切入，農村各類集體建設用地開始向科學、合理利用的方向改革，以期達到物盡其用的目的。而一步到位是指同權同價入市。事實上，這樣的改革既能釋放出紅利，又存在潛在的風險。風險包括四個方面，一是土地征收的難度加大了，政府為興建公益性項目征地的補償價低于鄰近村的集體經營性建設用地出讓價，勢必引起被征地農民的不平衡心理，從而加大了征地的困難。第二是沖擊國有土地市場，雖然農村集體經營性建設用地的總量不大，但如果入市的節奏控制不好，也會對國有土地市場造成不小的沖擊。第三是作為土地一級市場入市，要收回原土地使用人的土地使用權，還要解決如何合理補償的問題，入市后的土地收入如何在國家、集體、個人之間合理分配的問題，入市后農村集體經濟組織的利益必然急劇增加，這部分資金的管理、保值增值以及村民如何受益的問題。第四，從經營性建設用地入市，到今后農村其他存量建設用地入市，再到規劃為建設用地的農用地入市，三者如不能有序進行，將會與國有建設用地入市造成沖突，必須設定好相應的約束和激勵機制。

《中國房地產業》：在您看來，符合哪些條件的農村集體經營性建設用地才可以入市？屬于一級市場還是二級市場的范疇？

林依標：并非所有農村集體經營性建設用地都允許入市，只有符合規劃和用途管制的部分可以入市，不符合規劃和用途管制的部分非但不能入市，今后還要轉變為農用地，說明農村集體經營性建設用地是“雙向流動”，既可以入市，也可以轉為農用地，而不是“單向流動”。

農村集體經營性建設用地入市，以出讓、租賃、入股三種方式進行，這與國有土地一級市場入市的利用形式相一致，說明是土地一級市場的行為，而不是土地二級市場的行為，土地“從頭開始”，第一次進入市場。由于農村集體經營性建設用地絕大多數是鄉鎮村企業用地，土地并不是完整的企業法人財產，權能受到限制，必須重新進入一級市場。

《中國房地產業》：如何理解此輪土改“同權同價”的概念？

林依標：同權同價，“同權”是核心，“同價”是目標。“同權”首先是權利束的相同，同權才能同價，權能決定價格。在同一區位情況下，集體經營性建設用地與國有土地具有同樣的法律地位，具有同樣的權利束，權利主體范圍相同、權利內容相同。“同權”實際是對集體經營性用地物權的重構。

1998年《土地管理法》修訂前，沒有禁止集體經濟組織以外的單位或個人使用集體建設用地的規定。相反，1986年的《土地管理法》還規定，集體經營性建設用地使用權可以依法轉讓（第2條第4款），并規定全民所有制企業或城市集體所有制企業可以按聯營方式使用集體建設用地（第36條），并且城鎮居民也可以為建住宅申請使用集體土地（第41條）。只是到了1998年《土地管理法》修訂，強制性規定建設必須都使用國有土地，或者將集體土地征收為國有后再使用，集體經營性建設用地使用權才被剝奪與國有土地平等的法律地位。因此，從這一點看，集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”并沒有意識形態上的限制，而且也有著實踐依據。

《中國房地產業》：現在是否具備了落實“同價同權”的條件？

林依標：首先，落實“同權”就是要破除對集體經營性建設用地使用權上的產權歧視，要破除現有關于禁止農民集體、集體經濟組織以外的單位或個人使用集體經營性建設用地的規定，集體經營性建設用地權利主體范圍可以擴大到與國有土地一樣的范圍。當前，國有土地使用權主體，屬于出讓土地的，幾無權利主體限制，包括外國自然人和外國法人都可以成為權利主體；屬于劃撥土地的，也只有用途上的管制，并不問用途的使用主體性質。由于集體經營性建設用地也只是集體土地所有權上派生出的一項用益物權，農民集體仍保有根本性的權利——所有權，因此即使使用權主體擴大到與國有土地一樣的范圍，也不會動搖土地的集體公有制本質，這樣才能恢復到1986年《土地管理法》的規定，是一種“復權擴能”的行為。

其次，實現“同權”還要在權利內容上實現突破。擴大權利主體范圍與擴大用途是相輔相成的。要堅持“管住規劃、放開產權”的原則，對集體經營性建設用地用途的管理，只要符合鄉鎮級土地利用總體規劃和當地鎮（鄉）規劃和村莊規劃就可以了。換言之，就是對于土地用途的設定，不看土地的所有權性質，只看是否符合規劃。唯有這樣，才能做到城鄉要素的平等交換。

再次，實現同權也要求在收益權能與處分權能上與國有土地一致，享有同樣的抵押、租賃、轉讓和作價入股等權能。抵押能體現集體經營性建設用地的融資功能，租賃則能讓集體經營性建設用地帶來穩定的長期的現金流，轉讓與作價入股具體體現了集體經營性建設用地的資產與資本屬性。這樣才能符合《物權法》的立法原則：物盡其用。

農村集體經營性建設用地是第一次進入市場，集體、農民、國家三者的收益分配比例定為“5∶3∶2”比較合理，集體應該拿大頭，因為被征地農民在原轉用時已經補償過一次了，而國家代表全體公民，對于土地區位條件變化而產生的增值有貢獻，應該獲得一定收益，以體現公平正義。

頂層設計要跟上

《中國房地產業》：從長遠看，應如何操作才能根本消除農房抵押、轉讓存在的法律障礙，達到合理配置農村不動產資源的效果，使得農民最大的資本變成資本、人的流動與物的流動相呼應？

林依標：必須注重頂層設計，不僅從“房”著眼，更應當從“地”入手，消除法律規則的模糊性，真正打開農房抵押、轉讓的制度空間。最為根本的是在立法層面改變現行的集體土地管理制度，改革完善宅基地制度，通過修改《物權法》、《土地管理法》等法律，有條件地放開宅基地使用權的抵押、轉讓，明確農房、宅基地流轉的具體條件，允許農房、宅基地進入農村土地、房產交易市場，從源頭上解決農房抵押、轉讓的法律障礙。同時，建立健全相應的配套制度，加快不動產統一登記制度的步伐，明晰農村不動產的權利歸屬，保障交易安全，最關鍵要有“底線”的設計，必須保證農民居有定所，不能流離失所。

《中國房地產業》：具體到操作上，有哪些細節必須注意？

林依標：首先，農房抵押、轉讓涉及的評估，應當考慮從房屋交易公平的角度出發，完善對農房價值的評估機制，由政府制定區域農房轉讓公示價格，避免農房以不合理低價出售，維護農民個人權益。

農房實現流轉后，對宅基地所有者（即享有宅基地所有權的村集體）與宅基地使用者（即原農房所有者，農民個人）在土地收益上的分成比例可通過農民與村集體協商解決。

對于宅基地使用權難以合理評估的問題，可以探索“房地分離”方式，即對抵押或者轉讓涉及的價格評估僅針對農房，暫不涉及土地，待農房所有權發生轉移后，由符合條件的受讓方再與村集體簽訂土地租賃合同，按期交付租金，以租賃的方式享有宅基地使用權，這樣可以增加集體財產權的收益，但地方政府必須制定公示的集體建設用地租賃基準地價，以指導規范交易。

關于轉讓人與受讓人的條件界定，應要求抵押人或者轉讓人提供除用于抵押、轉讓的住房之外仍有其他適當居所的證明，比如因城鎮化已遷居、已隨子女異地居住、因長輩去世晚輩多出房屋等，防止農房流轉后原所有人居無定所，引發風險。在抵押、轉讓前必須征得村集體的同意，而農房的受讓人，則不應局限于本村集體的居民，可將轉讓對象適當擴大到本鄉鎮，甚至到所在縣的居民。受讓人的過度限制，從試點看，必然阻礙房屋和宅基地的流轉量。在資金投向的選擇和監管方面，應從嚴控制，抵押貸款的用途宜控制在生產經營項目，不宜用于大額消費，用于投資的資金要有風險的評估，用于消費的資金要有還款能力的評估，關鍵要設置資金監管程序，對不按照約定使用貸款的，及時采取貸款處置和資產保全措施，避免違約風險。

農房實現流轉后，對宅基地所有者（即享有宅基地所有權的村集體）與宅基地使用者（即原農房所有者，農民個人）在土地收益上的分成比例可通過農民與村集體協商解決。宅基地是集體所有，村民擁有一份使用的權益，而且在形成宅基地時有一定的投入，所以轉讓時可以“五五”分成，這樣既增加了農村集體財產收益，也使得轉讓者的意愿得到體現。

《中國房地產業》：從目前農房抵押的模式來看，您認為哪種是未來的方向？

林依標：從近年來一些地區已開展的農房抵押實踐看，大致存在以下三種模式：一是直接抵押融資模式，即一般性的，只在抵押人與抵押權人之間發生法律關系的抵押融資；二是“擔保公司+反擔保”模式，即在抵押人與抵押權人之間引入擔保公司作為第三方，通過擔保公司為抵押人向抵押權人提供擔保，抵押人則將農房抵押給擔保公司，當貸款出現風險時，由擔保公司向抵押權人代償債務，擔保公司則通過處置農房收回資金；三是“農戶之間的共同擔保模式”，通過農村合作社會員之間的聯合保證來獲取貸款，是由多個保證人承擔連帶責任的擔保方式。其中，第二種模式因為專業擔保公司的居間運作，既方便農民辦理相關抵押手續，又能及時與金融機構進行專業的溝通協調，較之農民個體或者聯合直接與金融機構進行抵押融資顯然更具備優勢，比較容易得到推廣與運用。

在林依標看來，一定要盡快地通過修改《物權法》、《土地管理法》等法律，有條件地放開宅基地使用權的抵押、轉讓，明確農房、宅基地流轉的具體條件，允許農房、宅基地進入農村土地、房產交易市場，從源頭上解決農房抵押、轉讓的法律障礙。

《中國房地產業》：怎樣規避因抵押處置造成農民失房失地引發的社會風險？

林依標：一方面，應當通過完善農村社會保障體系，建立健全農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會救濟等制度，推動建立多層次的城鄉住房體系，加大城鄉公共租賃房和廉租房建設力度，最大限度保證農民利益。另一方面，構建一個“儲水池”，出現到期無法償還債務時，農房由銀行或擔保公司回收，并變更登記到位。再重新租給債務人，債務人每月按貸款利率一定的比例繳納一定的租金，還可以住在原來的房子里，以租金體現權利的轉移，說明債務人已經沒有產權。假如今后其經營收入提高，還可以償還債務，領回原有的房屋和宅基地。“儲水池”是風險的緩沖器和社會和諧的避風港，應發揮政府、金融機構的共同作用，由政府建立相應的風險補償資金（或者基金），明確風險補償資金的籌集使用、補償對象、補償范疇、分擔比例、資金監管，并根據不同的抵押融資模式，將風險補償資金落實到金融機構或者來自第三方的擔保者（如擔保公司、為債務人提供連帶保證的其他農戶、農民合作社等）。