一體化的基礎是平等互利

文│石楠 中國城市規劃學會副理事長兼秘書長、中國城市規劃設計研究院教授級高級城市規劃師、國際城市與區域規劃師學會（ISOCARP）副主席、全國城市規劃執業資格管理委員會專家委員會副主任

一體化的基礎是平等互利

文│石楠 中國城市規劃學會副理事長兼秘書長、中國城市規劃設計研究院教授級高級城市規劃師、國際城市與區域規劃師學會（ISOCARP）副主席、全國城市規劃執業資格管理委員會專家委員會副主任

隨著落實京津冀地區協同發展成為國家戰略，已經提了至少20年的京津冀一體化看起來將邁出實質性步伐。相對于珠三角和長三角城市群的發展，京津冀城市群發展并不快，而且內部不平衡現象嚴重。而其中發展步伐最慢的河北省，第一時間就拿出了有關一體化的設想。

自上而下很難

河北省委省政府不久前出臺《關于推進新型城鎮化的意見》明確，將打造京、津、保三角核心區，做大保定城市規模，以保定、廊坊為首都功能疏解的集中承載地和京、津產業轉移的重要承載地，與京、津形成京津冀城市群的核心區。與此同時，京、津兩地積極推動 “雙城”交通一體化，高鐵、地鐵、公交“一卡通”也已經提上日程。

京津冀一體化其實并不是新的規劃，我所知道的就至少有4次：1982年開始，1984年完成的京津唐地區國土規劃綱要，上世紀末本世紀初由吳良鏞先生牽頭做的兩次“大北京”規劃。這次是發改委牽頭制定的京津冀一體化方案。

京津冀一體化是有必要的。從區域協調發展的角度上看，珠三角、長三角和環渤海地區相比，環渤海地區還沒有真正聯系起來形成合力，由于北京的優勢很大，天津的經濟潛力沒有得到充分發揮，如果把北京的一部分經濟功能轉移到天津、河北，能帶動津、冀地區的發展，同時最終實現京津冀環渤海地區的總體協調發展。

但是，回顧自上世紀80年代就提及的京津冀一體化概念，像這么大的一個規劃，到現在為止都是頂層設計，這種自上而下的做法我覺得可能會有問題。國際上區域規劃有兩條線，一條是以計劃經濟為主的系統，這個系統是我們從蘇聯那學到的，區域間如何規劃，企業間如何聯系，這個系統在計劃經濟時代應用得比較成功。另外一個系統是以美國為代表的，但是根源是在英國，基本是基于市場經濟環境下的區域規劃。這兩種規劃方式最大的差別可能是蘇聯模式是自上而下，美國模式是自下而上。

我們過去做的一直是自上而下，這種自上而下成功的基本條件是制定規劃的層面和未來實施規劃所需要的資源是高度的匹配。比如上世紀50年代或者70年代我們做的一些規劃就非常成功，因為規劃是上邊做的，錢也是上邊給的。但是現在與計劃經濟時代不同，現在國家的投資比重占的不大，最主要的還是要依靠市場資金，靠整個民間的投資。所以如果還是依照以前的老路子，采取自上而下的思路，可能很難。

所以頂層設計成功的基礎，要采取“治理”的基本理念，承認多元主體的合理性。如果要做好，首先要認可“治理”的理念，很大程度上要承認多元程度化的治理。以往的規劃是上邊說了算，服從并執行就可以。但是現在這樣的情況必須要改變。

如何真正跳出“一畝三分地”

習近平總書記在要求京津冀協同發展時，強調應打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做。首都功能的調整疏解，通訊、交通設施的統一連接，意味著行政資源、民生資源和市場資源將突破已有行政區劃，在京津冀區域內進行優化配置。那么，如何真正的跳出“一畝三分地”？如何把資源切實配置好？

我們過去強調的是管理，現在做京津冀規劃要從治理的角度下手，要承認不同的利益主體的價值。所謂治理的概念就是：參與，平等，協調。最核心的，管理城市要扁平化，要更多的重視自下而上的需求。

從治理的角度上講，北京有北京的需求，河北有河北的價值，不能說誰在為誰服務，應該是互利互惠平等的，共同的來發展，以達到共同富裕的目的。現在很多思路依然是集聚的思路，經濟上始終沒有放開，也就是改革到了最困難的時候。

所以現在談京津冀一體化的出發點，還是為了北京，而不是為了整個這個區域的發展。如果依然是這個思路的話，我認為這個規劃未必會按照設計者的設計初衷去發展。

治理概念很核心的理念是政府和市場要很清晰的界定他的職能，也就是市場要對資源的配置起決定性的作用。說白了政府的手要往回縮再往回縮，現在伸的還是太長了。面對河北的產能過剩我們要追問產能過剩是哪來的？政府的手伸得太長了。還要考慮成本，區位不僅僅是空間距離，空間距離是運輸成本的問題，但是運輸成本在整個市場成本中的比例在下降，比如研發成本，勞動力成本。

空間距離的便利并不能成為承接人口、產業的唯一理由。產業的梯度轉移和空間有關系，但不僅僅是數字距離上遠近的關系，而是取決于產業生產成本中各種要素占的比重的大小。如果地方政府僅僅只考慮自己的利益，環境污染、結構雷同的問題依然不可能杜絕。如果依然按照典型的行政手段自上而下的資源配置，能成功的唯一條件是由政府出錢來做這個事情，但是依照現實來看恐怕很困難。

利益共享 風險共擔

北京的定位已經很明確。早在北京1982年版的總體規劃中就不再提經濟中心的功能。不作為經濟中心，經濟不一定就沒有活力。不是重工業和制造業中心，不是資源耗費大戶，不靠制造產品和商品來發展，而是發揮文化與科學的優勢，發展科技、研發、文化、教育以及金融業等投入產出最高、最賺錢的產業，只要有稅收有就業，就能帶動整個經濟的發展。北京還可以成為全球大企業的總部、可以發展CBD、還可以發展一些高端的服務業，完全能夠保持經濟活力。

而對于京津冀一體化來說，另外一個難啃的骨頭在于城市間利益的分配。想實現京津冀一體化，需要研究決策機制、投資體制，比如，重大的區域性基礎設施，有沒有一個政府高層決策機制，來共同決策這些事情，共同承擔風險，共同推進一些項目。特別是像交通、環境、產業結構轉變等問題，都是區域性很強的問題。城市間可以進行優勢的互補，形成城市聯盟，來對抗“大鱷”，而不是一味擔任抽水機的角色。

都市圈不是人為產物，不是畫一個圖就能把它圈起來。它是經濟發展到一定階段，確實有經濟聯系的存在，才能真正成為一體。所以，加強京津冀之間在產業、信息、科技、人才等方面的合作與聯系，才是實現京津冀一體化的基礎。

從一些成功的都市圈規劃來看，其實一開始也不是雙贏，也是各搞各的，競爭多于合作。只不過大家都在這個市場體系下，發展到一定階段以后，發現近鄰惡性競爭，只會兩敗俱傷，所以需要走向相互合作。很重要的是，這些地方之間存在政府間的聯絡機制，都有一個比較高層的跨政府機構，倫敦、巴黎、紐約都有大都市區的協調結構，或是準決策機構，比如有一個區域性的議會，一些重大事項必須拿到區域性議會來討論，而不是各個城市自己說了算。

所以，要想實現京津冀一體化，經濟是基礎，政府間協調是很重要的手段。第一必須要靠政策的導向引導，推動中小城市發展，第二，靠有限的公共資源來撬動公共市場帶動投資。頂層設計有它的價值，最主要是項目實施的機制，有什么樣的配套支持，有什么樣的制度支持和資金支持。制度創新更多的依靠基層的實踐，不要簡單的說不。要依靠學術的研究和業界的支持，來自基層的實踐和來自專業領域的經驗兩者必須要緊密的結合起來。

按理講政府規劃應該是個統一的比較完整的規劃，但是政府的規劃實在是太多。在我10年前的研究中，當時我們統計有83種規劃?，F在存在的問題說白了就是行政區劃的問題，我們的行政區化已經從行政空間的劃分，到現在更多的演變成管理層級的分割，尤其是在這幾年被異化了，高層級的城市擁有更多資源，處于層級基層的小城市、小城鎮自然難以繁榮。

舉一個最簡單的例子，某城市建設一個交通換乘樞紐，因為鐵路、公交、軌道交通等分屬于不同部門，就沒有很好地解決換乘的便利性。因為部門的割據，造成公共建設不能相互協調，甚至是部門利益侵占了公共利益，或者說有些地方政府放棄了公共利益的責任，選擇了部門的利益。這是不可取的。

另外，在中國的城市規劃建設和管理中，還需要建立公眾參與的機制。城市的規劃不只是政府和規劃部門的事，老百姓的利益訴求也應該得到滿足。規劃不僅僅是畫兩張圖，而是一種利益分配的手段。