喬潤令：互惠互利的一體化

本刊記者│潘衛艷

喬潤令：互惠互利的一體化

本刊記者│潘衛艷

京津冀一體化被提到了前所未有的高度，20多年來不同層面被“嚼爛”的一體化看起來有了結束過去空喊口號的理由。全球頂級城市群主要是依托各國首都來發展，這一規律在中國遲來了20年。隨著珠三角、長三角城市群的崛起，作為政治中心區域的京、津、冀地區如何發力？未來如何走？記者專訪了國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令。

區域互補

《中國房地產業》： 長三角和珠三角城市群的形成，有什么是京津冀未來需要借鑒的？

喬潤令：改革開放以后，在作為排頭兵的深圳地區逐漸形成了珠三角的雛形。珠三角的發展引擎主要來自香港和澳門，廣州、深圳更多的是發揮市場承接作用，整個城市群內部之間高度市場化，互補性非常強，同時由于基本上都在廣東省內，行政機制沒有太大的障礙。

對于長三角來說，則主要是因為形成城市群的先天條件比較好。從歷史上上海就是全國典型的金融中心、高端服務業和高端制造業中心，所以它本身對周邊的輻射作用遠大于北京和天津。而江、浙地帶自古以來就是魚米之鄉，經濟基礎比較好，所以在承接上海溢出效應方面的能力比較強。這樣一來，上海同周邊的江、浙地帶就形成了明顯分工，互補性非常強，尤其是上海的技術和人才外溢效應很大程度上帶動了江、浙一帶的發展。另外來講，就市場化程度而言，附屬于金融中心的長三角遠遠高于附屬于政治中心的京、津、冀。因此雖然這里也涉及江、浙、滬三個地區，但由于市場力量更為強大，因此行政力量對市場的干擾也小得多。

《中國房地產業》：京津冀一體化在過去20年經常被提起，發改委層面的計劃規劃也有多次。您認為過去推動不利的癥結在哪？

喬潤令：相比長三角和珠三角，京津冀一體化差在天然條件方面。作為全國政治中心的首都，行政力量格外強大，而市場化程度相對較低；同時，三地的產業相似度非常高，工業城市痕跡明顯。當然也有歷史因素存在，但這明顯降低了三地之間的互補性；另外，從城市本身來講，北京和天津的輻射效益遠遠小于他們的吸納效益。老實講，這些年北京、天津的發展是從河北吸納了很多資源的，但對河北的輻射效益卻少得多，而北京與天津對資源的爭奪遠大于互補。所以綜合看來，高度同質化，城市之間沒有形成優勢互補，彼此依賴性不夠，是阻礙一體化的重要因素，也是下一步需要著力解決的。

互惠互利

《中國房地產業》：《河北省新型城鎮化規劃》單方面決定保定承接首都部分功能疏解之后，在京津冀一體化具體規劃尚未啟動之時，保定等地房價卻已先行。您怎么看待這個問題？

喬潤令：由于副中心概念，保定近一段時間炙手可熱。我認為切不能盲目狂熱，一體化是一項長期工程。北京的公共資源為什么要遷到河北呢？是因為北京目前的城市病問題非常嚴重，要緩解這個問題。但是城市病問題保定也有，不過是程度不同而已。而北京優質的公共服務和就業機會保定是沒有的。對于保定來說，最大的優勢是城市生活成本比較低。但是大家都看得到，保定最近的房價漲勢明顯，當然這是市場的正常反應。但是如何更好的承接北京的資源，對于河北來說，最重要的不是房地產，而是城市配套。

《中國房地產業》：對于河北來說最有可能轉移的是北京的哪些資源？

喬潤令：我們需要從更大的發展角度來分析一體化的問題。要區分一下，什么功能可以轉出來，什么不能。北京的資源分為兩類：一類是北京作為首都必須配備的資源，這些資源是中央放在北京而并不屬于北京，北京市沒有調動權限。另一類才是北京可以配置的市政資源，比如最近把市區的動物園服裝批發市場轉移到河北。

屬于中央的資源調動必須由中央決定，所以一體化規劃的落地必須有頂層設計，但是大家要知道，首都之所以為首都，就是因為中央政府資源的集中，所以這部分資源轉移的可能性是非常小的。另外還有轉移成本的問題，由誰承擔怎么承擔，都需要三地與中央政府進行協商。

最有可能轉移的是產業，但這恰恰是河北政府內心矛盾的。北京現在人多地廣壓力很大，確實需要部分產業的轉移以分擔壓力，但多是屬于較低層次的產業鏈條。目前河北有能力承接，但從經濟發展角度考量肯定是希望承接更高層次的產業鏈條。相關的高科技、人才、教育、信息以及金融方面的配套確實是目前河北的弱項，這樣一來就會導致轉移成本過大且不利于產業發展，這是一個矛盾的地方。

河北的問題更多的還是出在體制和觀念上。目前北京很多高科技企業的合作對象不是毗鄰的河北，而是遠方的深圳、上海，北京與長三角、珠三角地區的合作遠遠大于與河北的合作，根本原因是配套問題，這些地區已經高度市場化和國際化，隨時可以配置企業所需的市場資源，這是河北無法企及的。所以河北政府一定要高度重視配套問題，不能坐等承接北京資源，京津冀的一體化一定是互惠互利的一體化，一定是交換，天下沒有免費的午餐。

中央城鎮化會議已經強調過多次，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，同時也在本次規劃當中做了重點表述。必須堅決擺脫過去以土地謀發展、要地不要人的野蠻發展模式，必須在尊重農民意愿的前提下進行土地的流轉和征用，切實保護農民的合法權益，這是新型城鎮化的底線。

利益共享

《中國房地產業》：一體化作為一項長期工程，您認為哪些工作應該是中短期內優先開展的？

喬潤令：一體化的工程雖然艱難，但畢竟是市場化的重要趨勢。關鍵在于破題，規劃如果落不了地就只能是個規劃。在現行的經濟、政治體制下，目前實施條件已比較成熟的包括：

第一，建立基礎設施和公共服務共建共享風險共擔的投融資機制。這個問題表現比較突出的方面是以交通為主的基礎設施一體化。現在京、津、冀三地聯合協同作戰的市場化機制仍不成熟，比如首都機場異常繁忙，超負荷運轉，天津和河北的機場卻利用不夠充分，造成了資源浪費，歸根結底還是沒有形成共同的利益分享機制。

第二，建立稅收利益的共享機制。前面講了，一體化最有可能的是產業轉移，但轉移背后牽扯的是利益問題。

北京的生產企業可能會轉移到河北，但是總部肯定是要留在北京的，這樣大部分的稅收也就會截留在北京，那么對于河北來說，轉移過來的生產企業污染在河北，創利在北京，這樣的合作是缺乏市場說服力的。所以各方的稅收分成需要協商設計，以平衡各方面利益。同時，要迅速解決贏商環境的差異化問題，只有在政策、體制和服務上高度一致才有可能吸引企業過去，否則會很難。

與之類似的還有建立生態環境共同管理機制，也是目前可以先行著手的。京、津、冀污染也是一體化的，要治理污染必須協同作戰。在這個問題上，我覺得要建立生態環境共同管理機制，就是要實現管理、監管考核標準等一系列的一體化，才有可能對治理環境起到作用。

第三，消除商品流通環節政策和體制的差別和管制，為下一步建立統一的京、津、冀商品流通大市場做準備。北京接收河北的蔬菜、水果是沒有問題的，但如果是更高層次的接收可能就會有阻礙，這需要河北方面在產品質量和綠色標準上下功夫，為河北的產品大量進入北京創造條件。而北京方面的政策體制也不能有歧視，推動三地產品的市場化流動，創造更大效益。

《中國房地產業》：在三地一體化中，河北因發展最慢應該是需求最大的一方。對河北您有何建議？

喬潤令：對于河北來說，要充分利用北京的要素市場。所謂要素市場就是包括資金、人才、信息、科技在內的一類市場，這是河北和天津最需要的東西。但是河北目前的體制和政策有沒有給這一類的要素市場提供生存空間，是河北需要認真琢磨的事情。

河北的城市一定要走差異化道路。實際上對于河北來說，最大的機遇就是開發北京市場，中國沒有哪一個省份跟首都的距離像河北這樣近，這是北京給河北最大的紅利。北京2300萬的人口，這是一個巨大的消費市場，但是北京最需要什么呢？它本身已經是國際化大都市了，無論是產業、金融還是文化教育它的資源都是最充足的。北京最需要的恰恰是生態的、綠色的、悠閑的小城鎮生活，如果河北可以打造這樣一批有質量的小城鎮圍繞北京，我認為對河北的中小城鎮發展是非常具有積極意義的。

圖位往返于北京通州的八通線城鐵。在喬潤令看來，現在京、津、冀三地聯合協同作戰的市場化機制仍不成熟，比如首都機場異常繁忙，超負荷運轉，天津和河北的機場卻利用不夠充分，造成了資源浪費，歸根結底還是沒有形成共同的利益分享機制。

《中國房地產業》：您反復倡導的利益共享機制如何建立？

喬潤令：一體化規劃是要按市場化規則來落地的，我們舉例來看。假設市場需要建設高速公路，三地可以以市場化原則成立股份公司共同注資并交由職業經理人管理，設計好監督機制，這樣運作可使三地收益實現市場化共享，而且在資源集約的情況下又可以解決三地的人員流通問題。而對于已經發生的事情可以用改革的辦法，比如對已經建設的機場或者港口進行股份制改造等等，這些都是可以商量的，既然可以互惠共贏，大家有什么理由不合作呢？

呼喚聯席制度

《中國房地產業》：同樣是國家戰略，京津冀一體化和新型城鎮化之間的關系是怎樣的？

喬潤令：京津冀一體化應該是在國家新型城鎮化戰略之下的一個區域發展戰略，它應該符合新型城鎮化戰略的整體規劃。

《中國房地產業》：新型城鎮化背后包括教育、醫療、養老、就業等一系列問題有待解決，這樣一項錯綜復雜的工程，各部門之間如何實現有效溝通與協調？是否需要一個相對獨立的部門出現？

喬潤令：新型城鎮化確實是一項系統工程，和每個部門都有或遠或近或深或淺的關系。在國家層面來看，規劃是由發改委牽頭來做的，中間歷時三年，統籌過十幾個部委的意見，是溝通協調統籌各方面意見的最終產物。但是新型城鎮化的全面實現，只有規劃是不夠的，必須要具體落地。作為一項龐大的系統性工程，必然需要極為細致復雜的協調和監管工作，比如規劃落實的情況，到中期要有一個評估，另外城鎮化進行過程中需要配套哪些新的政策，才能更加貼近市場需要，等等。那么我想可能會有一個部級的聯席會議，這是基本的。同時應該還會有一個專門的部門來開展相關工作，單獨新設機構的可能性不大，大概會在現有行政機構的基礎上來考量設計。

圍繞新型城鎮化，在國家層面最主要的是四件事，開一個會議，出一個規劃，做一些支持政策，搞一批試點。現在會議開了，規劃也出臺了，那么接下來的任務就是配套政策和試點的問題了。試點今年肯定會搞，在京、津、冀內出現試點的可能性很大。

《中國房地產業》：剛出臺的新型城鎮化的國家規劃提出將在未來實行差別化的落戶政策，這也是京津冀一體化即將要面臨的問題。您認為應當如何理解這個差別化？

喬潤令：李克強總理已經多次強調要有序推進農業轉移人口的市民化問題，要通過實行不同規模城市的差別化落戶政策，推動戶籍制度的改革，把有能力、有意愿并且長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民，免去城鎮化的后顧之憂。

差別化應該從兩個方面看。一個是考慮城市的承載力，包括產業承載能力和環境承受能力。農民落戶必須依靠就業，否則落戶就失去意義并且要產生新的社會問題，城市建設必須通過產業的有效支撐來實現對農村轉移人口的因勢利導。這就對城市的產業發展能力提出要求，要通過充分發展城市經濟提供更多就業機會來吸引轉移人口，而不是通過吸引人口來開發城市房地產，一定是這樣一個發展邏輯。

另一個是農民群體的差別化。在我看來，現在最迫切的還不是落戶問題，而是農民的切實需求，必須在準確而充分地了解農民需求的前提下來談城市落戶問題，否則落戶就是個偽命題，門檻降得多低都沒有用。農民跟農民也不一樣，必須區別看待，現在的農民已經高度分化，基本可以概括為四類：其一是壓根兒就不愿意進城的，像北京周邊的農民；其二是想進城又不想失去農村土地的，像城市近郊農民；其三是已經在城市生活多年各方面已經完全融入城市生活的，這類人是一定要落戶的；其四是年輕的新生代農民，不愿意在農村種地，且進城愿望強烈。不是所有農民都有進城的主觀愿望，政府要讓農民在城市落戶，必須考慮農民的真實想法。

在土地問題得到妥善解決的前提下，農民要進入哪一級別的城市又要差別化對待，就是說光有意愿是遠遠不夠的，最重要的還是要有能力，解決農村轉移人口落戶城市的初衷并不是要舉全國之力讓農民留在城市。你的能力能夠支撐你在哪一級別的城市獲得更好的生活，你就應該選擇留在哪里，這可以看做是一個市場化選擇的過程。

《中國房地產業》：農民到城市落戶必然會造成農村宅基地的閑置，對于這部分土地資源應該如何清理使之在新型城鎮化建設當中發揮更為充分的作用？

喬潤令：我覺得有可能的話，下一步應該嘗試設立農村宅基地的有償轉讓機制。真正意義上的宅基地有償轉讓，無論是法律還是政策都沒有放開。法律嚴禁宅基地轉讓，國家要求嚴格執行一戶一宅、增人不增地減人不減地的政策。

目前的形勢暫時還看不出來宅基地可以轉讓給集體經濟組織以外的人，這是很關鍵的。如果可以在集體經濟組織以外轉讓就會涉及到城里人到農村購房以及工商資本下鄉的問題，這是目前管控非常嚴厲的部分。宅基地不轉讓，缺乏有效的退出機制，就會阻礙農民流動，但是一旦口子放開，又有潛在性風險，這個問題非常棘手，解決起來也不是那么容易。新型城鎮化作為一個概念是有泡沫存在的，民間對城鎮化政策能夠發揮的作用期望也不要過高，任何一項改革的推動都是艱難的。

落地關鍵

《中國房地產業》：新型城鎮化規劃已經出臺，要在短短的六年時間內達到規劃中預定的理想狀態，您認為哪些工作是規劃落地的關鍵？

喬潤令：新型城鎮化一定是伴隨體制改革的過程。要保證規劃落地，有幾個方面必須得到突破。

第一，建立農民進城的成本分攤機制。城鎮化無非涉及兩個關鍵問題，一是農民怎么進城，一是城市怎么發展，都離不開錢的問題。從根本上說，農民進城落戶，如果落實不到資金問題上，全部都是空談。6年時間，3個1億人，沒有哪一個政府可以在這么短的時間內解決這么大規模人群的農轉非問題。更何況，經過前一個階段投資性的城鎮化建設，地方政府的負債問題已經比較突出，如果未來農民進城的成本全部由地方政府承擔，那無疑是雪上加霜，所以探索一條切實可行的成本分攤機制是非常必要的。就業企業掏一部分，農民自己掏一部分，各級政府之間再進行合理分攤，這樣落戶的成本壓力對各方面才會達到平衡，農民工進城也才不那么遙遠。

第二，城市本身投融資體制的創新應該得到更大程度的突破。現在地方政府平臺的運轉基本靠的是兩筆錢，一個是正常稅收，這是管吃飯的；另一個是土地財政，這才是管建設的，土地財政目前帶來的弊端太多，必須得到改革。減弱其負面影響，主要是靠體制創新，要讓市場化的機構能夠進入到城市基礎建設領域。主要涉及三個方面，其一是定價機制市場化，其二城市運營部門公司化，其三資產資本化。

定價機制市場化，目前市政供應產品的市場化價格形成機制不健全，沒有形成一套完全市場化的價格機制，這樣的格局下民營資本就很難進來，但是這個領域又非常需要民營資本的介入推動。公共產品要真正以市場價格在市場上流通，政府補貼方式要發生轉變，第一不能全民補貼，應該補給真正需要補貼的消費力受限的弱勢群體。補貼必須走市場化道路。

城市運營部門公司化。目前城市市政服務領域產業化、證券化、市場化的程度都非常低，衙門化非常嚴重，無法真正參與市場化的競爭和發展；資產資本化，資產要有評估，產權要有界定，邊界清楚之后民資才能放心進入。這三點內容得到實質性突破，城市建設的資金問題才可以解決，否則就只能繼續依賴土地財政。

第三，土地制度一定要變革。一來解決政府一直頭疼的土地財政問題，二來幫助農民分享城鎮化的成果，第三要在保證城鎮化用地的情況下保證糧食安全，這三個問題實際上是新型城鎮化的底線。

第四，低成本設市。出于經濟與環境因素的優勢，中國城鎮化人口的60%都在向東南沿海聚集，這里將成為未來6年承載落戶農民的關鍵地區。很多東南沿海的鄉鎮在發展規模上已經接近中等城市，但是在行政體制上依然還是鄉鎮框架，因此在財政的分配問題上受到掣肘，這樣在安頓就業農民工落戶平等享受公共服務的時候就缺乏足夠的財政支撐。怎樣讓這些已經成熟的鄉鎮升級為真正的城市，同時轉變過程中還要防止行政機構膨脹，是低成本設市需要考慮的主要問題。

如果這四個問題有所突破，那么新型城鎮化規劃的落地就很有些眉目了。