棚戶區改造呼喚住宅銀行

文│印建平 中經匯成（北京）城鄉規劃設計研究院副院長、區域研究專家，著有《棚戶區改造案例研究》一書

棚戶區改造呼喚住宅銀行

文│印建平 中經匯成（北京）城鄉規劃設計研究院副院長、區域研究專家，著有《棚戶區改造案例研究》一書

棚戶區作為一種現象進入城市發展規劃的視野時間不久，其定義和內涵尚在不斷發展演變之中，并沒有一個公認的定義，其形成的原因也有不同角度的解釋。作為保障房體系建設的一項重要工作來理解，主要是從社會學的角度來理解。

社會學研究者則認為，社會的不平等必然導致城市貧困群體長期存在，而他們和中高收入群體存在嚴重的隔閡。不同收入的群體對居住地址的選擇要求也是不同的，富人首選環境，窮人首選區位和交通。這就導致了窮人和富人居住空間分異現象。棚戶區就是其典型表現。

棚改在保障房建設體系中的角色，主要就是確保低收入群體基本的安居保障，即生存權。與經適房、兩限房、公租房等保障房建設相比，棚改定位于集中連片的危房和貧困群眾，更強調規劃的科學性、連續性和系統性。由于相對集中，投入也可以更大，基礎設施建設可以更集約、標準更高，與產業發展、功能區建設可以結合得更緊密。

棚改是一項系統性很強、復雜程度很高的工作，棚改的難度體現之一就是產權的復雜性。棚戶區是歷史遺留問題，是經濟社會高速發展轉型被甩出的城市邊緣區和社會邊緣群體。產權制度必須有所創新，不然不可能取得突破和進展。各地在棚改實踐中進行了大膽的改革嘗試，對產權制度創新改革作了一些有益探索。比如湖北黃石在還建項目中探索共建共管共有產權，大力推廣“共有產權”公共租賃住房新機制。這項探索給我們一個啟示，就是轉型中的產權問題，要用過渡性質的產權制度來解決，最終向規范化的產權制度靠攏。這可能需要一個比較長的過程，可能需要一代人、兩代人，我們要有耐心，不能急于求成。

棚戶區改造規劃的級別可大可小，范圍也可大可小。具體到一個獨立的改造項目，要注意連片改造和跨區平衡相結合，即一個改造區域以集中連片、片內情況大體相似、產權歸屬主體盡量單一為原則，以減小規劃難度。同時，需要同時疏解人口進行外部安置的棚改，要找好對口安置地塊。為簡單起見，集中安置也是比較易行的方案。容積率和基礎設施要根據所在地塊的城市總規、控規規定合理安排。

棚改規劃可分三級進行：國家、省、市。國家級棚戶區改造規劃應確定棚戶區改造的性質和地位，制定全國總目標、階段目標、重點任務、基本政策、配套政策以及在棚戶區消除貧困的中長期目標和任務等。省級規劃除上述內容外，還應規定棚戶區改造的基本土地政策，具體負責棚戶區改造的部門或專門領導管理組織機構的職責、權力、編制，規定棚戶區改造的主要責任人，并制定切實的考核機制。地市、區縣級的棚戶區改造規劃要明確改造方式、改造主體、融資來源，改造后土地用途，改造必需的土地配套供應計劃、土地供應方式，領導組織管理機構的職責、權力和任務等具體操作性事項。

金融工具上，能否用未來片區的增值溢價，支持當下發行金融產品，吸引社會投資，是社會普遍關注的問題。棚戶區的形成原因就決定著其區位大都較好，很多甚至在城市核心區，地塊價值很高，運用金融工具融資很容易。棚戶區一段時期以來被過度商業化，導致住房的實用價值不斷被投資價值侵占。棚改是一項利國利民的民生工程，主要是一項公益性事業，不是商業化行為，不應該過度宣揚棚改的投資價值。但利用棚改后騰退出來的部分高價值地塊來換取社會資金和商業資本對棚改的投入是可取的，但如果過度取利，則會導致開發商盡量擴大騰退地塊，壓縮安置空間和保障房地塊，必然導致棚改變味，讓資本控制棚改。這就與棚改的初衷背道而馳了。

商業性開發機構即開發商作為棚改的主體，必須受到嚴格的監管，最好是由政府主導，或由非營利機構主導。比較好的是折衷的辦法，就是成立政策性的國有開發公司，商業性開發商可以參股，或在國有開發公司的主導下，分包部分項目，政府要切實控制開發商的利潤率。成立專業開發機構是好事，確實便于操作和監管，也便于形成模式后批量復制。

未來可以從抓項目到建機制，培育專業開發性機構服務于基礎設施建設與住房保障是相當有必要的。但這種專業性開發機構究竟是何種性質，國有、商業、非營利機構都可以嘗試，各地因地制宜，八仙過海，各顯其能，哪種成功就推廣哪種。以中國復雜的國情，我估計需要很多模式，任何一種模式“一刀切”都不可能解決廣袤國土上如此眾多棚戶區改造的問題。

這樣的“扶助之手”如何溝通政府與市場？一是政府可以通過產權控制企業，進而調控市場。二是專業開發機構相對獨立，市場化運作。這里要明確國有資產的性質和目的。國有資產單純作為資本可以存在于很多領域，以盈利為主要目的，壯大國有資產，增加國家經濟實力；在棚改領域，國有資產則要以公益性為主要目的，以改善民生為使命，資本運作必須為此主要目的服務。

現階段，政府必須承擔起“兜底”的責任。因為棚改是一個社會問題，也是一項改革，改革就會有成本，政治上和社會上的成本必須由國家和社會承擔。主體部分是應當市場化運作為主的，在市場經濟條件下，市場手段在資源配置中應當發揮決定性作用，這是三中全會已經明確過的。但要清楚，市場化運作為主體與政府“兜底”并不矛盾，而是相輔相成。政府不“兜底”，人民群眾就沒有信心，就不會配合改造；市場化機制不落實，開發商的利益得不到保障，開發機構也沒有信心，根本就不愿意參與，最終棚改就無法啟動。

三中全會為協調中央和地方財權事權不匹配的矛盾，將原本地方的事權部分回收中央，則為地方擺脫土地財政紅利枯竭以后的發展指出了出路，國家也需要一家專業性更強的政策性銀行支持棚改、舊城改造等公益性事業和基礎設施、保障房等公共產品的提供。

下一步的住房保障體系與供應體系建設中，完全可以嘗試再組建一家政策性的“住宅銀行”。2005年起，國家開發銀行一直為棚改注入中長期貸款，并與職能部門、地方政府一起進行了大量積極的探索，這是可行的方向。