淺析大學章程的制定

李志超 曲直

大學章程是大學成為面向社會辦學、獨立法人實體的首要條件，是完善中國特色現代大學制度的一個要素，上承國家教育法律法規，下啟學校規章制度，是規范高校與政府、社會及其內部關系的準則。可以說，章程是大學的“憲法”，是學校制定規章制度的依據之一，是學校團結凝聚共識的制度基礎。在《高等教育法》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（下文簡稱《綱要》）中都明確提出要制定大學章程，依照章程規定依法管理學校。我國部分高校近年來陸續頒布了大學章程，一些學校也在起草醞釀中，但章程數量仍然有限，“211”工程院校制定大學章程的寥寥十余所，不足整體的五分之一。2011年末教育部發布《高等學校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）將制定大學章程作為現階段高等教育發展的重點任務之一，并選取26所部屬高校作為試點制定章程，這在全國范圍內掀起對大學章程的思考。筆者根據《辦法》和《綱要》的文件精神，對章程的必要性、制定方略以及章程內容三個方面進行思考。

一、制定大學章程的必要性

大學章程是為保證學校正常運行，主要就辦學宗旨、主要任務、內部管理體制及財務活動等重大的、基本的問題做出全面規范而形成的自律性基本文件，是學校自主管理、自律及政府監督管理的基本依據。大學章程的制定和實施對高校的發展具有重要意義。

1.章程的制定是提高高等教育的制度保障。當前我國正在加快工業化、信息化、市場化、國際化的進程，加快推進科教興國、人才強國和可持續發展戰略。面對新形勢，我國高等教育事業正經歷從觀念到發展模式和體制機制的改革。《綱要》明確高等教育對大學的兩個總體要求：一是在2020年要建成一批國際知名有特色的高水平大學；二是如果是高水平大學，要不斷提高層次，加快向世界一流大學邁進。世界一流大學、高水平大學必須有一個良好的內部管理機制，為推進人才培養、提升科研水平、增強社會服務能力、優化結構提供制度保障，大學章程的制定正是從人、財、物、體制等方面為高等教育的發展起積極的導向作用。

2.章程的制定是落實大學自主權的有效途徑。現代大學制度建設中，一個重要的環節就是擴大和落實辦學自主權。“一所好的大學，在于自己獨特的靈魂，這就是獨立地思考、自由地表達，大學必須有辦學自主權”，溫家寶同志如是說。現今很多高校沒有特別規范的路徑落實教育部所要求的七項辦學自主權，大學章程的制定迫在眉睫。一方面，需要章程來界定高校內部各種關系的權利和義務的邊界；另一方面，高校將自身應享有的權利制定在章程中，與教育行政部門協商，通過制定章程自下而上地規范高校的行政力，促使高校真正成為自主辦學的實體。

3.章程的制定是依法治校的重要依據。教育部政策法規司司長孫霄兵曾提出，高校作為具有公共管理職能的社會組織，存在復雜的管理職能和權利義務關系，必須通過制定和實施體現法制理念的內部規范，實現依法治校。而依法治校的前提是有法可依，作為具有“大學憲法”和“大學基本法”意義的大學章程，是依法治校的綱領和依據，不僅使高校辦學理念和目標制度化，也使治校趨于法制化和民主化。大學章程明確高等學校內外部權利義務關系，為法律法規與高校實際相結合、完善治理結構、推動大學科學發展、實現依法治校提供了重要依據。

4.章程的制定是傳承大學文化的重要載體。胡錦濤同志在清華大學百年校慶的講話中提出“高校要推進優秀文化的傳承和創新”，這是高校繼教書育人、科學研究和社會服務之后的第四個重要使命。南京大學校長陳駿指出，制定大學章程機會難得，要總結南京大學百余年的辦學歷史和文化傳承，使之流傳下去。現今社會對高校的要求不僅要成為引領科研發展的高地，更要成為提供文化傳承的基地，大學章程是參與和推進文化傳承創新的重要載體，從側面體現和保護了高校的大學文化、制度文化、精神文化。

二、大學章程的制定方略

1.制定大學章程的基本原則。一是明確制定方向。大學章程的政策性較強，因此在制定過程中要始終高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹科學發展觀，妥善處理好改革、發展與穩定的關系，確保在實踐中不斷完善大學章程。二是堅持以人為本。大學管理工作的出發點在于為大學創造一個民主、自由、平等、寬松的從事教書育人和科學研究活動的良好環境。學校章程的制定要立足于人，展開深入調研，廣泛召開聽證會、咨詢會和討論會，保證章程建設的力度和速度與廣大師生的可接受度一致，做到問政于民、問需于民、問計于民。三是將《綱要》和《辦法》作為指導思想。深入理解現代大學制度的內涵建設，明確高校自主權，統一認識，凝聚共識，深入分析學校在章程建設方面的困難和問題。

2.制定大學章程的根本目標。過去我國高校章程流于形式，“千校一面”的同質化現象較為普遍。制定章程的一個根本目標是反映學校的辦學特色，必須有打破常規的勇氣。要解放思想、實事求是、與時俱進，立足于校情，突出辦學特色，更新觀念、大膽探索，深入思考在辦學理念和組織制度等方面進行理念和制度的創新。各高校之間的情況千差萬別，要堅持一切從實際出發，科學分析自身辦學傳統與優勢，以反映辦學特色作為目標，廣集眾智，找準突破口，制定大學章程。如在哈爾濱工程大學（以下簡稱“我校”）三次黨代會上，提出在堅定和強化“三海一核”特色辦學的基礎上，積極探索既符合我校校情，又具有時代性和嚴格法律效力的大學章程。

3.制定大學章程的切入點。制定大學章程應以完善內部治理結構為切入點，正確處理好高校內部的四種“權”，即黨委領導下的黨委權、校長負責制、學術委員會的學術權力、民主參與權。一是按照政校分開、管辦分開的原則，明確學術權力和行政權力的關系，健全決策機制，依法落實黨委、校長的職責和職權。二是充分發揮學術委員會在學科建設、專業評價和學術發展中的作用，根據學校的實際發展，探索教授治學的有效途徑，調動教授的積極性，使教授不僅在教學、科研更在學校管理中體現價值。三是加強教職工代表大會和學生代表大會的建設，發揮民主決策和實施監督的權利。四是探索董事會、理事會制度，建立民主科學的管理機制，深化產學研合作。將完善大學內部治理結構作為切入點，最大限度地在章程中體現大學辦學自主權。

4.制定大學章程的機構保障。《辦法》十六條提出高校應按照民主、公開的原則，成立專門起草機構開展章程的起草工作。現階段包括我校在內的很多高校均成立了大學章程委員會，通過民主的程序來聽取各方的建議，再先后經過教職工代表大會、校長辦公會和黨委會討論，達成共識后由學校法人代表報請相關部門批準。大學章程委員會的一個重要任務是有針對性地解決廣大教職工、學生的意愿和要求，處理好自上而下和自下而上、事業發展和制度建設、突出重點和整體推進、立足國情與面向世界四種關系，讓大學章程真正成為校內“憲法”，成為凝聚共識、促進管理、增進和諧的文件。

三、關于章程的主要內容

為了提高章程制定的可操作性，教育部于2011年11月頒布了《辦法》，明確了章程的法定內容。《辦法》共五個章節、三十三條細則，從實體和程序兩個方面，對大學章程制定程序和內容、核準和監督中涉及的核心問題提出了指導意見和規范要求，同時對章程的內容做了全面集中的規定，確立了章程在高校制度體系中的核心地位。

筆者對北京師范大學、上海交通大學、吉林大學、中國政法大學、蘭州大學、華東師范大學、東華大學七所大學的章程進行分析得出，我國現階段已有大學章程主要依據《高等教育法》第二十八條，對學校名稱、校址，辦學宗旨，學科門類的設置，教育形式，內部管理體制，經費來源、財產和財務制度，舉辦者與學校之間的權利、義務，章程修改程序等基本要素進行規定。章程主體一般分為總則，學校功能和教育形式，組織與機構，教職員工，學生及校友，經費、資產、后勤，校徽、校旗、校歌、校慶日，附則八個章節。將七所大學的章程內容與《辦法》進行對照，存在以下共性問題：學校辦學特色和大學精神沒有得到較多的體現，對學校的領導體制與運行機制等關鍵問題規定得不夠具體，決策機構的議事規則尚不健全，舉辦者與學校之間的權利、義務及監督管理關系不清晰。

在七所大學原有章程內容的基礎上，結合《辦法》，筆者認為大學章程的內容還應有如下提高：第一，對大學章程的基本內容進行細化和補充，將“辦學的分立、合并及終止事由等，以及學校認為必要的事項，本辦法規定的需要在章程中規定的重大事項”，明確為大學章程所包含的內容。第二，反映黨委領導下的校長負責制的內容，要明確黨委領導下的校長負責制的原則、議事規則、決策程序，校長獨立負責、行使職權的實施細則和實施意見在章程中也要加以體現。第三，深度體現辦學自主權，章程中應對高校自主權的行使和監督進行說明，獲得學校和政府相關部門的批準，保障高校自主權的實施。第四，對治理結構、學術機構進行規范，明確學院與內設機構管理的程序與規則，強調學校學術評價機構的原則、機制。第五，健全校內民主機構，對教職工代表大會和學生代表大會的地位和議事程序做出明確規定，說明負責人的產生規則。第六，對開展社會合作的原則辦法以及支持和監督學校發展的長效機制進行規定，明確董事會或理事會的地位作用，推動高校面向社會自主辦學。第七，明確權益保護機制，體現以人為本，突出對教師、學生權益地位的確認與保護，健全校內糾紛解決機制的基本原則。

四、結束語

大學章程的內容要全面反映學校的管理體制和運行機制，凝練辦學理念和辦學傳統，彰顯學校辦學特色，同時也要把國家相應法律法規對學校辦學和章程制定的原則性規定具體化。通過大學章程的制定，界定政府和大學的關系，規范大學內部權力的運作，明確社會力量參與大學治理的方式與程序，從而奠定大學制度的法律基礎。

大學章程的制定和實施是一項艱巨而系統的工程，目前在我國還處于初創探索階段。高校在不斷檢驗和完善章程的同時，要注重高校在科學發展觀指導下的內涵式發展，提高高等教育質量，加快中國特色大學制度的建設。