促進中小企業技術創新的稅收政策研究

胡 凱，蔡 波，張勝榮

(江西農業大學，330045，南昌)

0 引言

隨著我國經濟的快速發展以及社會主義市場經濟體制的逐步確立，中小企業在國民經濟中占據了越來越重要的地位，成為推動我國經濟社會發展的重要力量。中小企業創造了全國約60%的GDP、50%的稅收和70%的出口，解決了我國近80%的城鎮就業崗位。中小企業的發展關系到我國經濟、政治、民生、就業、社會穩定等各方面[1]。

但是也必須看到，國際金融危機以后全球經濟增長乏力，世界各主要經濟體特別是歐美等發達國家仍陷入經濟危機的泥潭，這些都使得中小企業面臨更加復雜的環境和更大的威脅。目前，我國中小企業普遍面臨市場萎縮、生產成本上升、融資困難等問題。中國企業家調查系統2012年進行的一項“中國企業經營者問卷跟蹤調查”表明，企業景氣狀況下滑較多，其中民營企業和中小企業面臨的困難更大，特別是規模以下的小微型企業經營境況更加令人堪憂。

中小企業要擺脫經營困境，增強競爭能力必須加強技術創新。事實上，中小企業不僅是經濟社會發展的重要組成部分，也是國家技術創新的重要力量，特別是科技型中小企業是一個國家最為活躍和最富活力的從事技術創新的主體。目前，我國65%的專利、75%以上的技術創新、80%以上的新產品開發都是由中小企業完成的[1]。但另一方面，也必須看到創新的高風險、高投入以及外部性等特點注定了在創新活動中不可避免地會存在市場失靈的情況[2]。所以世界各國政府都制定了一系列的技術創新政策來鼓勵中小企業從事技術創新活動。美國建立了完善的技術創新服務體系支持中小企業技術創新[3]，日本政府在中小企業技術創新中發揮了主導作用[4]。

技術創新政策是政府為激勵企業從事技術創新活動而采取的一系列政策的總和，主要包括財政補貼、融資支持、稅收優惠、人才政策、政府采購、知識產權保護等政策工具[5]。

在促進企業創新的政策中，稅收優惠政策作為一種便于掌握、實施行政費用較低的獨具特色的政策工具被眾多國家廣泛使用。稅收政策對于企業家行為的影響主要通過所得稅來體現。Cullen，et al.(2002)指出，較低的公司所得稅率能夠增強企業家承受風險的能力和動機，激勵企業家采取有效措施進行自主創新[6]。

在許多國家，除直接的科技投入外，稅收優惠是政府支持科研和科技成果產業化的最重要手段，它是政府對企業創新活動的間接投入方式。2013年12月13日結束的中央經濟工作會議指出要實施創新驅動發展戰略，大力調整產業結構，創造環境使企業真正成為創新主體，政府要做好加強知識產權保護、完善促進企業創新的稅收政策等工作。

1 促進中小企業創新的稅收政策的內涵

稅收是國家財稅政策的重要組成部分，其主要作用是對社會生產、分配、交換和消費等環節進行調節。稅收是政府宏觀調控的重要手段之一，能夠有針對性的糾正企業技術創新存在的市場失靈問題，進而有效提升企業技術創新水平[7]。促進企業技術創新的稅收優惠政策主要包括對科研機構的免稅待遇、對商業性研發活動的減、退稅待遇和扶持特定高新技術行業的減免稅政策等。

稅收優惠與政府直接財政補貼都是政府支持企業技術創新的手段，但兩者又有各自不同的特點。直接的財政補貼一般發生在企業技術創新活動之前，其優點是較易確定金額，能夠事先編制預算，但它也可能對企業的R＆D投入產生替代效應，并且在實施過程中可能存在歧視、不公平等問題[8]。而稅收優惠則發生在企業技術創新活動之后，更能有效發揮市場的力量配置資源，更具有普遍性、無歧視性，因此該項政策工具被世界各國政府普遍采用[9]。

稅收政策是否能實現促進企業增加技術創新投入的目標，即稅收優惠政策的效率到底如何?國內外學者對稅收刺激與企業R＆D投入之間的關系進行了研究，Dagenais et al(1997)對加拿大的R＆D稅收優惠政策進行了研究，發現政府每放棄1加元的稅收收入，私人R＆D支出將增加0.98加元，其他學者如Mansfield(1985)，C Guelle et al(2003)，匡小平等(2008)的研究都表明稅收刺激能夠增加企業對R＆D的投入[10]。

2 國外促進企業創新的稅收政策

自20世紀90年代以來，“經濟合作與發展組織”(OECD)成員國制定了通過稅收手段推動技術創新的一系列優惠政策和措施，主要包括稅收減免、加速折舊、R＆D費用扣除、特定準備金制度等。目前世界上大部分國家，包括全部發達國家和大部分發展中國家，對企業技術創新都給予不同形式的稅收優惠。

2.1 稅收減免

稅收減免是指企業的R＆D投入從可征稅收入中扣除，減免額根據企業R＆D投入的總額和增長水平來決定。這種方式見效快、透明度高，直接降低企業經營成本，納稅人直接受益。

美國對企業創新的稅收減免有多種方式，比如為鼓勵企業技術革新購入設備，規定企業用于技術更新改造的設備投資，可按投資額的10%抵免當年應納所得稅;對高出企業過去3年R＆D支出平均額的部分，減稅25%;對于通過合同委托大學完成基礎研究課題的公司允許將其科研費用的20%沖抵應納稅款。德國對于從國外引進本國沒有的先進技術專利，不僅免征與此有關的一切稅收，政府還給予3%的獎勵補貼[11]。

2.2 加速折舊

加速折舊是指在固定資產使用年限的初期提取較多的折舊，以后逐年減少。盡管加速折舊的稅收總額和直線折舊相等，但由于加速折舊使企業稅收負擔前輕后重，相當于政府為企業提供無息貸款。許多國家對于研發投入的機器、設備、不動產實行100%或更高的加速折舊率。

美國規定，從事自主科技研發的機械設備折舊期限為3年，生產性機械設備折舊年限為5年，對于用于科技開發的軟件，可在2年內提取全部折舊。韓國實行的加速折舊優惠政策規定企業所屬研發機構的試驗設備投資享受稅金扣除或加速折舊，按投資金額的5%(國產器材為10%)享受稅金扣除;或按50%(國產器材為70%)實行快速折舊。英國、丹麥和愛爾蘭則規定，用于R%D的建筑物和機器在購置費用發生當年全部在稅前扣除[12]。日本對于從事新技術與設備投資從而節約能源或利用新能源的中小企業，在設備折舊等方面給予較大的稅收優惠[13]。

2.3 R＆D 費用扣除

R＆D費用加計扣除是指對于開發新產品、新技術、新工藝發生的R＆D費用，可以在計算應納稅所得額時加計扣除。

澳大利亞在對企業研發費用實行125%的稅前抵扣的基礎上，對研發投入的增長部分給予175%的稅前抵扣。英國對大企業的研發實行125%的稅前抵扣，對年營業額少于2 500萬英鎊的中小企業，如果每年投資研發超過5萬英鎊，實行研發投入150%的稅前抵扣[14]。匈牙利為鼓勵產學研結合，如果企業研究開發室是建在大學或者科研機構，將給予300%的R＆D稅前抵扣(一般為100%)。

許多國家還實行了R＆D向后結轉或追溯抵扣的辦法。所謂向后結轉或追溯抵扣是指準許企業以某年度的R＆D費用抵銷以后年度的盈利，以減少其后年度應納稅所得額;或者沖抵以前年度的盈利，申請退還前年度已納稅的部分稅款。美國稅法規定，企業當年發生虧損或沒有上繳所得稅，減免稅款和R＆D費用扣除額，可以往回追溯3年，往后結轉7年，最長可以順延15年;加拿大實行往回追溯3年，往后順延10年。

2.4 特定準備金制度

該制度是為減輕高新技術企業投資風險、增強企業技術開發和創新資金而設置的資金準備。

韓國的技術開發準備金制度規定企業為解決技術開發和創新的資金需求，可按收入總額的3%(技術密集型產業為4%，生產資料類產業為5%)提留技術開發準備金，在投資發生前作為損耗計算，并允許在以后3年內用于技術開發及與之相關的活動。日本允許計算機廠商從銷售額中提取10%作為準備金，以彌補損失[15]。新加坡稅法規定，對某些經過批準的企業，可將應納稅所得額的20%作為科研開發準備金。德國稅法允許企業建立可在稅前扣除的準備金，如折舊準備金、呆帳準備金、風險投資準備金、虧損準備金等。

3 我國現行的促進企業創新稅收政策的主要缺陷

3.1 稅收優惠政策的指向存在偏差

稅收優惠政策根據優惠的方式可以分為直接優惠和間接優惠2種。直接優惠方式包括免征、減征和優惠稅率等，它主要是針對那些已經獲得了技術創新收益的企業，而那些正在進行技術創新的企業則享受不到這一優惠，這種事后優惠對于引導企業事前進行科研開發和技術改進往往作用不大。間接優惠方式包括稅前扣除、投資抵免、先征后退、即征即退、虧損結轉、加速折舊等，它主要是對企業正在進行的技術創新活動給予適當的補貼和支持，屬于一種事中優惠。這種優惠方式利于形成“政府引導市場、市場引導企業”的有效機制，更能體現公平原則，目前大多數發達國家都主要采用間接優惠方式[16－17]。

我國目前主要實行的是以直接優惠為主、間接優惠為輔的科技稅收優惠政策，據統計，直接優惠在稅收優惠政策中占的絕對比重為62.83%。例如，在國務院發布的《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》(國發[2009]36號)中提出:加快設立國家中小企業發展基金，對小規模納稅人增值稅征收率統一下調到3%;對符合條件的小型微利企業減按20%稅率征收企業所得稅;對國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征稅。

3.2 稅收優惠政策的對象不盡合理

我國現行諸多促進自主創新的稅收政策，均規定了較為嚴格的審核條件或者有特定的指向，這也影響了我國科技稅收政策的實施效果。一方面，嚴格的審核條件、過高的門檻導致很多中小企業無法享受政策的優惠。比如為促進創業投資，解決我國中小企業融資難的問題，我國《企業所得稅法》三十一條規定，創業投資企業從事國家需要重點扶持和鼓勵的創業投資，可以按投資額一定比例抵扣應納稅所得額。但被投資企業必須滿足“中小企業”和“高新技術企業”的雙重標準，特別是采用新的高新技術企業認定標準以后，進一步提高了政策優惠的門檻[18]。另一方面，我國很多稅收優惠政策往往是針對特定的對象，是一種“特惠制”，這種“特惠制”很容易產生“尋租”效應。比如國家審計署2011年發布的第34號公告指出“部分地區的高新技術企業稅收優惠政策執行不嚴的現象仍然存在，有9個省市的認定管理機構將17家不符合調教的企業認定為高新技術企業，造成稅款流失 26.66 億元”[19]。

3.3 缺乏鼓勵風險資本參與中小企業技術創新的稅收優惠政策

中小企業技術創新中一個普遍的難題是缺乏資金，美國硅谷的成功經驗顯示了風險投資在促進中小企業技術創新中的突出貢獻。作為我國眾多的中小企業，特別是科技型中小企業來說，在內源資金不足的情況下能否成功地引入外源資金，是企業技術創新能夠持續開展的關鍵環節。在此方面，政府可以通過有效的稅收制度設計引導風險資本參與中小企業技術創新。比如，美國出臺了一系列鼓勵對科技型中小企業長期風險投資的稅收優惠政策，1978年通過的稅收方案使得資本利得稅率從49.5%降至28%，1981年該稅率進一步降低到20%，這些措施直接刺激了社會風險資本的供給規模[20]。我國則缺乏這方面的制度設計，沒有出臺專門針對風險投資的稅收優惠政策和法規[21]。

4 完善促進中小企業技術創新的稅收政策

我國科技稅收政策發展較晚，還存在一些制度上的缺陷，需進一步加強稅制改革，為中小企業技術創新提供更多支持。

4.1 優化稅收政策結構，擴大間接優惠的比重

政策設計的指向對于政策的績效有重要的影響。稅收政策的直接優惠是一種事后優惠，從本質上來看是一種“結果導向”的政策工具，它可以獎勵那些已經取得技術創新收益的企業，也就是所謂的“錦上添花”。而稅收政策的間接優惠則是一種事中優惠，從本質上看是一種“過程導向”的政策工具，它對于正在技術創新活動的企業予以適當的補貼和支持，也就是所謂的“雪中送炭”。顯然，對于中小企業來說，雪中送炭比錦上添花更有意義。所以，我國要進一步優化稅收優惠政策的結構，擴大包括加速折舊、R＆D費用減免等間接優惠的比重。

4.2 實現稅收優惠政策由特惠制向普惠制轉變

我國現行的根據一定的標準如區域(是否在高新技術開發區內)、產業(是否是國家重點支持的產業，如軟件、集成電路和醫藥等行業)、資本性質(國有、集體、民營、外資)等來確定稅收優惠對象存在不少弊端，使得眾多中小企業無法享受到政策優惠，不利于中小企業開展技術創新，客觀上對中小企業是不公平和歧視。因此，要逐步推行稅收優惠政策由特惠制向普惠制轉變，不管企業的身份和屬性，只要企業實際開展了技術創新活動、有實際的R＆D支出，就應給予適當形式的稅收優惠支持。這實際上仍是堅持“過程導向”的政策設計思想。

4.3 豐富稅收優惠工具，解決中小企業技術創新資金困難問題

一方面要加大對風險投資的稅收優惠，促進風險投資的發展。為鼓勵風險投資的發展，解決中小企業技術創新融資難的問題，我國應參考借鑒發達國家的做法，加大對于風險投資稅收優惠的制度供給，進一步完善現有的關于創業投資的制度設計，降低風險投資、創業投資享受稅收優惠的門檻。對于風險投資者投資于符合條件的科技型中小企業建議按照其投資額的一定比例抵扣該風險投資者的應納稅所得額。

另一方面，要進一步豐富稅收優惠工具，引入“技術開發準備金”等在國外取得良好效果的政策手段，準許中小企業按照營業收入的一定比例設立各種準備金，如風險準備金、技術開發準備金、新產品試制準備金以及虧損準備金等，擴大企業內源資金的供給，提高企業應對風險的能力。

5 結束語

科技稅收政策的改革是一個復雜的系統工程，在稅制改革中，最關鍵的就是明確稅收政策的總體設計思想和政策指向，實現“結果導向”和“過程導向”的有機結合，要充分研究企業技術創新活動的特殊規律，將國外先進經驗和我國具體實踐相結合，這樣我國的科技稅收政策一定能更有效地促進企業的創新活動。

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