淺談微型金融監管與服務體系建設
——以河南省為例

侯文生

（中國人民銀行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

淺談微型金融監管與服務體系建設
——以河南省為例

侯文生

（中國人民銀行商丘市中心支行，河南 商丘 476000）

長期以來我國形成的以國家銀行為主體的金融體系和“一行三會”模式的分業監管體制，都沒有將微型金融的發展與管理納入到有效的制度框架內，使微型金融在發展中還存在諸多問題。通過對微型金融進行界定、剖析發展現狀和存在問題，從微型金融監管與服務體系建設的角度提出推進我國微型金融可持續發展的若干建議。

金融監管；微型金融；新型農村金融機構；互聯網金融

一、微型金融組織的界定

微型金融（Micro Finance）是在小額信貸（Micro Credit）基礎上的延伸。現有的研究觀點普遍認為，現代小額信貸產生于20世紀70年代初的一些向貧困婦女提供小額貸款的試驗項目，是信貸機構向低收入階層和弱勢群體提供一種可持續發展的金融脫貧服務。2006年，世界銀行扶貧協商小組（The Consultative Group to Assist the Poor，簡稱CGAP）對微型金融定義為對低收入人口提供的小額金融服務。其實，微型金融是一個非常寬泛的概念，只要是以低收入群體為目標的各種類型的金融服務，無論其性質、規模和發起人如何，都應該算作是微型金融業務。因此，微型金融既包括正規金融機構（如商業銀行）所開展的微型金融，也包括非正規機構和個人所開展的微型金融服務；既包括商業化的微型金融，也包括非商業化的微型金融項目[1]。

本文旨在研究微型金融的監管與服務體系，所指的微型金融組織（MFIs）既包括由監管當局批準設立的微型銀行和非銀行金融機構，如村鎮銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔保公司等；也包括各類非正規的金融組織形式，如投資理財公司、典當行、寄賣行、P2P網絡借貸平臺等，這些機構一般要經過相關部門的注冊，有合法的法人地位，主要開展信貸、信用中介等金融服務，但不受金融管理部門的監管，是具有影子銀行性質的微型泛金融性公司。但微型金融不包括任何非法金融組織，如各種未經任何注冊的地下錢莊，打著民間資金中介旗號開展金融詐騙、非法集資和非法吸收公眾存款業務等，這類機構應受到法律的嚴厲打擊。

隨著近幾年來民間資金進入金融服務領域的門檻適度放開，我國微型金融得到了較為快速的發展，初步形成了以新型農村金融機構和融資性擔保服務機構為主體、以過渡性創新型金融組織和互助性合作金融組織為兩翼的多元化微型金融發展格局[2]。但國內還沒有系統完善的微型金融監管服務體系，現有的微型金融大多游走在正規金融與民間金融的邊緣，其快速發展既干擾了信貸政策的實施效果，也給金融市場帶來了邊緣的混亂與高風險。隨著微型金融的日益活躍和資金規模的不斷擴大，其監管問題也備受關注。

二、微型金融發展現狀與存在的突出問題——以河南為例

以河南省為例，微型金融呈現出多元化快速發展態勢。截至2013年末全省已有經銀行業監管部門批設的村鎮銀行、資金互助社分別為130家和3家，由省工信廳批設的小額貸款公司241家、融資性擔保公司326家，在工商部門注冊的理財性擔保機構以及P2P網絡借貸平臺公司共計1200余家、農村資金互助組織1000余家，此外還有在民政部門注冊的NGO類小額信貸組織及資金互助組織300余家。

（一）微型金融發展特點

（1）商業化運作已成微型金融發展的主要模式。當前，以扶貧為目標的非盈利性微型金融已經基本退出市場，絕大部分微型金融組織將經營利潤的最大化作為主要的經營目標，這由微型金融的投資主體及資金來源所決定。在河南省微型金融投資中，除了部分融資性擔保公司由財政出資組建或財政資金入股外，僅有少量具有扶貧性質的農民資金互助組織有政府資金投入，而大量的微型金融則主要依靠民間的商業資本投資動作。

（2）微型金融服務對象趨于多樣化。我國早期的微型金融主要是面對農村地區的金融服務空白區，服務對象傾向于農村中小企業和農戶。但近幾年來，微型金融服務主要在縣城及縣級以上的城市中開展，服務對象覆蓋了中、小、微型企業。這一變化反映了民間資金進入金融領域后，一方面規避農村信貸的高成本與高風險；另一方面由于政策扶持的缺位，民間資本逐利性成為其主要經營目標。

（3）微型金融的創新模式不斷涌現。在微型金融的運作機制特別是小額融資機制中，傳統的聯保方式得到了廣泛的運用。同時，一些微型金融組織也運用動態激勵、分期償還、設定貸款保證金等手段控制信用風險，而更多的微型金融機構則充分利用區域人脈與熟人信用機制，及時監控貸款資金的使用并發現潛在的風險隱患。在理財性擔保機構、P2P網貸平臺，則通過引入擔保中介，實現信用風險的轉移，在一定程度上保護了投資人的權益。

總體而言，以村鎮銀行為代表的三類新型農村金融機構中，通過推廣和發展，已基本將貸款公司淘汰出局，農村資金互助社的發展也受到多種因素的制約而進展緩慢，小額貸款公司組建快速，但受制于后續經營資金而出現后勁不足。而在微型泛金融性公司中，理財性擔保公司、P2P網貸平臺以民間借貸為介入點，在無市場準入門檻和無監管體制下得到快速發展，缺乏資金托管機制，極易形成資金池和非法吸收公眾存款，經營風險和政策風險最為突出。

（二）微型金融監管與服務體系的缺陷突出

（1）微型金融立法缺失。在監管法規建設上，除村鎮銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔保公司等類型的金融組織有一定的監管制度外，其他泛金融性公司都沒有相應的專門法規來規范其經營模式及業務監管，更沒有一部單獨的法律來規范和監督微型金融的發展。微型金融法規的缺失，一方面造成各類微型金融機構的法律地位不明確，另一方面也致使這些微型金融機構經營上的短期行為，不利于其長期穩定的發展。

（2）缺乏系統有效的微型金融監管體制。目前我國對金融監管的基本原則是，對存款性金融公司實施審慎性監管，對非存款性金融公司實施非審慎性監管。而在監管主體上也是實行專業監管與地方政府監管的雙重管理模式，即全國性金融機構的監管由“一行三會”根據分工實施專業監管，對地方性金融機構則實行由銀監部門與地方政府雙重模式的監督管理模式。但地方政府金融監管服務部門缺乏相當的中央指導部門，在監管與服務中還存在名稱不統一、地位不對等、職能不明確、權責不明晰等問題。以河南省為例，在微型金融機構監管上，目前由銀監局負責對村鎮銀行、資金互助社、貸款公司的設立與監管；由工信廳負責對小額貸款公司和融資性擔保公司實施經營許可與業務監管；而市場上大量的理財性擔保機構、資金互助組織、P2P網貸平臺等微型泛金融性公司僅向工商部門登記注冊，缺乏有效的金融專業監督與管理，大量的金融業務也游走在非法與合法的邊緣。

（3）微型金融金融服務體系缺失。一是缺乏有效的后續融資服務，特別是“只貸不存”的小額貸款公司，還沒有形成有效的信貸資金批發渠道。據中國人民銀行網站公布，截至2014年3月全國共有8127家小額貸款公司，實收資本7494億元，貸款余額8444億元，除了自身利潤積累外，全國小額貸款公司融入資金僅占其實收資本5%～10%，這與央行、銀監會《關于小額貸款公司試點的指導意見》中融入資金的余額不得超過資本凈額50%的比例相差甚遠。二是缺乏有效的征信服務體系，盡管近幾年來中國人民銀行征信中心對村鎮銀行、小額貸款公司和融資性擔保公司等微型金融機構開通了征信端口，但由于各種條件的限制，接入征信系統的小額貸款公司和融資性擔保公司還無法直接查詢征信息，大量的微型泛金融性公司更難以獲取到相應的征信服務。三是缺乏高效的資金托管與結算服務。在微型金融中介服務中，資金托管是提高資金運轉效率、防范金融風險的重要舉措，但由于傳統金融業對互聯網金融的抵制和技術成本等因素，目前在我國還沒有系統完善的資金托管服務。

（4）微型金融風險防控迫在眉睫。目前河南省微型金融機構的信貸風險管控中，具有正規金融牌照的機構基本都能按照相關的金融法律合法開展經營，風險處于可控范圍之內。而大量的微型泛金融性公司由于缺乏有效的監管制度和監管主體，大多處于自發狀態。這類機構受自有資金實力限制，以及市場準入門檻偏低、業務經營范圍不規范、風控經驗不足、信用約束機制不健全、經營者素質良莠不齊等因素影響，加強風險防范迫在眉睫。據統計，2008—2013年河南省超過100家理財性擔保公司出現擠兌和“跑路”風險，僅2013年8月洛陽大華、國擔、恒生等三家擔保公司涉案金額就達10億元，涉及人數3000多人。大華和國擔已被當地政府定性為非法集資案，大部分涉案資金無法收回，對當地經濟秩序和社會穩定帶來了嚴重影響[3]。據《華夏時報》統計，截至2014年4月全國累計已有119家P2P網貸平臺“倒閉”或“跑路”，涉及資金共約21億元人民幣。據浙江省公安廳通報，該省有各類P2P網貸平臺87家，其中10家因涉嫌非法集資犯罪活動被立案偵查，近期關閉的錢海創投和旺旺貸兩家大型P2P平臺涉及投資者約9000多人次，累計借貸資金約8億多元。

三、構建微型金融監管與服務體系、推進微型金融健康發展的建議

（一）設立地方金融服務局，構建微型金融監管與服務體系

十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。針對我國現行“一行三會”金融監管體制難以有效監管微型金融的現實，通過合理調整、劃分中央和地方的金融監管職責權限，適當增加和擴大地方金融監管職能，構建由中央、地方分工協作的微型金融監管與服務體系。

在中央層面重點做好微型金融發展的政策法規和信息服務上，由“一行三會”牽頭組織對微型金融發展進行立法研究，逐步規范和完善微型金融組織設立、運營和退出機制，使微型金融的設立與發展有規可依；組建金融消費者保護機構，建立微型金融消費者保護數據庫，通過保護金融消費者權益規范微型金融經營，有效防范微型金融經營中的風險；進一步加快征信系統建設，構建適用于微型金融組織開展業務需要的征信服務體系，為微型金融防控信用風險提供數據支持。

在省級和地市設立獨立的地方金融發展服務局，明確微型金融的服務與監管主體。其中，省級地方金融發展服務局承擔地方性法人金融機構的監管與服務工作，統一承擔區域微型金融組織的市場準入管理、機構監督管理、風險防范管理、現場與非現場金融監管等。地市級金融發展服務局主要承擔微型金融的申報、日常管理、風險防控等。

（二）對微型金融組織實施分類監督與管理

地方金融發展服務局對區域微型金融實施分類管理制度。其中民營銀行、村鎮銀行、資金互助社、小額貸款公司、融資性擔保公司等機構由地方金融發展服務局根據中央相關部門確立的組建條件、高管人員、法人治理結構等為基礎，確立本省的市場準入條件，在給定的業務范圍內開展經營。對理財性擔保公司、P2P網貸平臺等民間借貸服務類的準金融機構，實施注冊備案制度，并對其擔保基金、中介資金實行第三方托管，積極防范可能出現的金融風險。對農村資金互助組織、信用合作組織以及各類NGO小額信貸組織，實施“半許可化”的監督與服務管理，即由工商部門或民政部門注冊，并向地方金融發展服務局備案，防范其衍生非法金融活動。

（三）推進微型金融評級制度，促進微型金融正規化發展

對微型金融開展評級工作是推進微型金融穩定、持續發展的重要舉措。一是要積極探索建立我國的微型金融評級制度，針對微型金融的多元化特征，以標準化的方法構建微型金融綜合評級辦法，為不同類型的微型金融提供規范的評級服務和評級產品。二是通過評級制度和評級級別，為微型金融機構提供升級、融資和信息服務等方面的便利，如達到一定級別的微型金融組織可以申請加入央行征信體系等，同時政府部門要給予一定的評級補貼或者稅收優惠，積極鼓勵和引導微型金融參與評級工作。

（四）搭建民間融資登記平臺，規范微型泛金融性公司融資中介服務

針對當前理財性擔保機構、P2P網貸平臺在開展民間融資中介服務中面臨的較大風險，通過搭建民間融資登記平臺，建立民間融資信用信息數據庫，積極防范和化解由民間借貸引發的信用風險。具體可由省級地方金融發展服務局牽頭組建全省民間融資信息登記中心，為100萬元以上的大額民間借貸提供登記服務。同時，將全省所有的理財性擔保公司、P2P網貸平臺開展的融資中介服務與民間借貸交易信息全部納入到系統中。其作用，一是實時監測微型金融經營活動，堅決杜絕自融、集資等非法金融業務，防范和化解微型金融組織的政策風險與道德風險；二是通過民間借貸信息共享，防止部分信用不良者在民間借貸市場多頭借貸、過度授信等，為微型金融發展創造良好的大數據支撐；三是可以及時了解和掌握民間借貸的規模、資金流向、利率成本等，為管理層提供決策服務；四是可以適時將民間借貸信用信息與央行征信系統進行數據交換。

[1]譚帥.微型金融發展歷史綜述[J].山東經濟戰略研究，2011，（7）.

[2]郭軍.新型農村金融機構可持續發展研究[D].山東農業大學，2013.

[3]莫開偉.擔保公司跑路凸顯深層金融問題[N].證券時報，2013-09-13.

（責任編輯：賈偉）

1003-4625（2014）07-0106-03

F832.39

A

2014-05-13

侯文生（1968-），河南商丘人，本科，高級經濟師，紀委書記。