結構性減稅政策促進廣西經濟發展分析

廣西稅務干部學校 林崇謙

改革開放幾十年，我國的經濟和稅收總量取得令世人矚目的快速增長，但也出現了收入分配不公、產業結構失衡等影響經濟持續發展的諸多問題。尤其是2008年國際金融危機爆發后，我國經濟結構失衡的問題更為突出。為此，國家相繼出臺了調節收入分配、支持小型微利企業①小型微利企業是指依照企業所得稅法及實施條例規定從事國家非限制和禁止行業，并符合下列條件的企業:工業企業，年度應納稅所得額不超過30萬元，從業人數不超過100人，資產總額不超過3000萬元;其他企業，年度應納稅所得額不超過30萬元，從業人數不超過80人，資產總額不超過1000萬元。發展、調整產業結構等方面的結構性減稅政策。這一系列稅收政策調整對促進廣西居民消費、企業經營和經濟結構產生極為顯著的影響。

一、結構性減稅政策的內容

結構性減稅是指為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平，實現“有增有減，結構性調整”的稅制改革措施。自2008年在中央經濟工作會議上正式提出了結構性減稅的改革策略，中央每年都在加大結構性減稅改革的力度，期望能夠以此推動經濟與社會轉型。通過幾年的政策實踐，結構性減稅的內容越來越豐富，步伐越來越快，減稅效果也日益顯現。近年來，結合宏觀經濟調控與稅制改革，我國累計采取減稅措施70多項，涉及十幾個稅種，每年減稅規模達數千億元(賈康，2012)。

我國結構性減稅政策主要有:2004年取消農牧業稅，2008年統一內外資企業所得稅，2009年全面實施增值稅轉型、燃油稅費改革，2008年、2010年、2011年提高個體工商戶增值稅和營業稅起征點，2010年、2012年、2014年減輕小型微利企業稅收負擔優惠政策，2011年個人所得稅的工資薪金所得免征額提高到3500元，2012年啟動營業稅改增值稅改革;增稅政策主要有:適當擴大資源稅的征收范圍，提高部分礦產資源的增值稅率，加快實施房產稅實施和相關制度改革，完善消費稅制度等。

二、實施結構性減稅對廣西經濟的影響

(一)實施結構性減稅的有利方面。

1.有利于營造良好的環境，促進公平稅負。營造良好社會環境，構建和諧征納關系有助于降低成本，提高效率。結構性減稅減少了對個別企業的減免稅優惠照顧，取消了行業之間、企業之間、地區之間的稅率差別，統一了內、外資企業所得稅率，出臺了支持戰略性新興產業等產業發展的稅收相關政策，規范完善各項稅收法規制度，這一系列稅率和稅收政策調整為企業創造了平等的競爭環境。

2.有利于培養稅源，減輕企業和居民的稅收負擔。據統計，2011年9月1日國家提高工資薪金所得減除費用標準至3500元，廣西即有922 203人免予繳納，當年個人所得稅減稅8.04億元;②數據來源于廣西地稅局。本文資料數據除特別說明外均來源于廣西財政廳、國稅局、地稅局。2012年5月1日，廣西增值稅起征點由原來的5000元提高到2萬元，國稅系統管轄的40.75萬個體工商業戶就有33.87萬戶達不到起征點(占83.12%)，當年就減稅2.48億元;2013年8月至2014年3月，廣西實施“營改增”③“營改增”是指原來征收營業稅的項目改為征收增值稅。我國已于2012年1月1日開始在上海對交通運輸和部分現代服務業試點征收增值稅，并已逐步擴大試點地區和范圍，計劃到“十二五”期末全面實施。試點期間納稅人整體減稅4.67億元。結構性減稅政策既減輕了中低收入者的負擔，讓居民社會消費能力得以增強，也緩解了企業流動資金緊張局面，增加企業盈利空間，為經濟持續增長奠定了基礎，也為中長期的稅收收入提供了可靠的保證。

3.有利于產業結構的優化和調整，促進經濟持續發展。增值稅從生產型轉為消費型，有效避免對企業購置設備的重復征稅，引導企業擴大再生產和加強技術改造;“營改增”的實施，使購進生產性服務企業可以抵扣增值稅，可大大降低原增值稅一般納稅人技術改造和研發的成本，增加企業盈利空間，加速企業設備更新和技術改造能力，促進產業結構優化和生產性服務業快速發展。

4.有利于引導創業和增加就業，促進社會穩定健康發展。“營改增”是結構性減稅的重頭戲，“營改增”的實施，激發了投資者興辦服務產業的熱情。據統計，廣西新辦交通運輸和現代服務企業19 871戶，2013年廣西城鎮新增就業51.05萬人，2013年對服務行業個體戶的減、免稅直接增加了城鎮居民收入，使城鎮居民收入比上年增長9.7%;小型微利企業稅收優惠政策實施三年來再次松綁，即自2014年1月1日起，小型微利企業優惠范圍年應納稅所得額擴大至低于10萬元，當年廣西即有1.3萬戶小型微利企業受惠，減免所得稅6000萬元左右;2014年4月29日國家出臺了《關于調整完善扶持自主就業退役士兵創業就業有關稅收政策的通知》、《關于繼續實施支持和促進重點群體創業就業有關稅收政策的通知》等一系列減稅政策，大大減輕了小型微利企業和個體工商戶稅負，對促進就業和鼓勵創業、維護社會穩定產生積極的影響。

5.有利于激發民間資本的投資活力，促進民營經濟的快速發展。由于歷史的原因，融資難一直是制約我國民營企業創業投資發展的瓶頸。結構性減稅各項政策的出臺，尤其“營改增”后一般納稅人抵扣制度消除了重復征稅，廣西民營經濟作為交通運輸業和現代服務業的主力軍，得到了迅速發展。統計數據表明:廣西民營經濟實體由試點之初的1.8萬戶增長到現在的5.8萬戶，增長222.22%，月銷售收入規模也由試點之初的26.06億元增長到2014年6月的55.18億元，增長111.74%。結構性減稅政策為廣西民營經濟注入了活力，為推動廣西經濟均衡發展提供強有力的保障。

(二)實施結構性減稅不利的方面。

1.結構性減稅界定不清晰，國家限制類行業也得以同樣享受。中央正式提出結構性減稅政策已有五年，但也只是一個比較籠統的提法，并沒有詳細具體的實施方案，致使非國家鼓勵類產業(企業)也可能受惠。欽州市是位于北部灣經濟區的港口城市，主要產業是海洋生物、港口交通運輸、旅游、食品加工等。自2010年9月中石油廣西石化分公司1000萬噸煉油項目在欽州市建成投產，該市稅收實現井噴式增長，2013年該公司全年稅收占整個欽州市的71.6%，成為該市乃至廣西的支柱產業。2013年該公司增值稅進項稅抵扣67.14億元，其中固定資產抵扣數額較大，說明化工企業受稅收政策限制較少，個別企業甚至還享受國家高新技術產品優惠政策。

2.結構性減稅對地方財政影響較大。廣西屬老少邊，經濟發展起點低、起步晚、基礎薄弱，工業信息化程度不高，稅收和財政收入總量小。雖在國家促進西部大開發和北部灣經濟區發展的良好背景下，取得了經濟和稅收的一定增長，但與我國東中部省份相比差距還是較大。結構性減稅從長遠來說有利于減輕企業和個人的負擔，促進產業結構調整和經濟轉型發展，但從近期看，對廣西地方財政收入影響較大。單就“營改增”這一項來說:廣西改革試點一年，試點納稅人繳納改征增值稅22.59億元，與按原營業稅計征比較，稅收減少8.12億元，同時原增值稅納稅人增加了抵扣稅額10.58億元，兩項合計稅收減少近19億元，導致中央級收入和地方級收入的同時減少，此項減稅收入占到廣西國稅收入的2%左右。

三、對策建議

(一)制定減稅方案，明確目標定位。

結構性減稅一詞是2008年12月在中央經濟工作會議上正式提出的，是國家實施積極財政政策的一項重要舉措，其核心是實現稅負的結構性調整。雖然國家對減稅對象的選擇、減稅規模、具體操作措施沒有一個清晰的界定，但結構性減稅的實施不可避免地造成廣西地方政府稅收收入下降已成為目前不爭的事實。因此，如何處理好既要貫徹落實國家稅收優惠政策，減輕企業負擔，促進經濟發展，同時，又應結合廣西整個經濟總量小、財政收入規模有限、經濟社會發展面臨著資金嚴重不足等實際情況，明確結構性減稅的目標定位，制定方案確保國家稅收政策貫徹落實和廣西的結構性減稅順利推進。

1.確定廣西結構性減稅政策的目標定位。結構性減稅的目標是“有增有減，結構性調整”，其實質是在有增有減的同時最終減輕大多數企業和居民的稅收負擔。從國際經驗看，各國的減稅往往也都是在總體稅負不降低的前提下實施的局部性減稅措施。中央關于深化財稅體制改革的目標也提出要穩定宏觀稅負。因此，確定廣西結構性減稅政策的目標定位必須綜合考慮三方面因素:一是目標差異。廣西的區情決定了在結構性減稅政策的實施上，廣西與中央的政策目標定位上會有一定的差異;二是充分考慮增稅項目。廣西財政收入規模小，為了保證廣西財政滿足改善民生的需要，在減稅的同時必須合理確定增稅的項目;三是明確減稅范圍。結構性減稅不應只局限于“稅”，還應該包括具有稅收性質并構成企業和居民負擔的其他財政收入形式。

2.結合廣西經濟社會發展實際制定結構性減稅的總體方案。在設計總體方案時，必須要綜合考慮各方面因素:一是中央關于結構性減稅政策的整體部署;二是廣西作為地方在結構性減稅政策制定方面有哪些權限;三是國地稅等部門如何組織協調;四是確定減稅稅種與減稅對象;五是進程和保障措施等。然后，經過充分調查和論證后確定結構性減稅的總體方案。“如果只有定性而無定量，只有方向而無規模，結構性減稅便會停留在抽象層面，滿足于零敲碎打，跟著感覺走。這既難以保證結構性減稅的實施效果，更可能導致一些似是而非的說法或實踐”。(高培勇)

(二)提高政策執行力，確保各項政策及時落實準確執行。

1.加強稅收政策研究，確保各項減稅政策落實到位。結構性減稅政策內容豐富、涉及面廣。廣西各級稅務機關要緊緊圍繞稅收與經濟發展的內在關系，以及中央關于結構性減稅的重大部署，加強對稅收政策的研究，用足用活用好稅收政策。同時，為確保廣西結構性減稅各項工作的順利進行，應當積極爭取地方政府和有關部門的支持，為推動地方經濟發展，積極建言獻策，當好地方黨委政府的參謀助手。

2.創新服務理念，加大對實體經濟的扶持力度。一是樹立服務的理念。各級稅務機關應當把有效落實各項結構性減稅政策作為納稅服務的重要內容，簡化辦稅程序，不斷改進和深化納稅服務，降低納稅人的辦稅成本，保障納稅人合法權益。二是擴大稅收優惠政策宣傳，加大對實體經濟的扶持。結構性減稅政策涉及“營改增”、西部開發、小型微利企業發展、鼓勵企業投資、出口退(免)稅、鼓勵安置就業等內容，除依靠稅務機關外，必須通過擴大稅收優惠政策宣傳，加大對納稅人的培訓，才能不折不扣落實各項稅收優惠政策，引導落后、產能過剩、負擔重的企業轉型升級發展，服務支持地方經濟又快又好地發展。

3.健全配套制度，完善落實措施。通過定期開展對稅收政策落實情況進行專項調研、過程跟蹤、績效控制等方式，加強對結構性減稅政策執行情況的監督，確保政策落實。同時，健全各項征管措施和配套制度，加強稅收統計分析，分類分項建立減免稅臺賬，完善政策執行效果反饋機制，加強稅收優惠政策落實情況分析，評估結構性減稅政策執行效果，有針對性地提出對策建議，確保國家各項稅收政策得以及時落實和正確執行。

(三)改變現行財政體制格局，健全地方稅體系。

1.推進財政國庫管理制度改革，將國庫單一賬戶體系向國庫單一賬戶轉變。縮減財政預算外資金規模，將財政專戶收入逐步納入部門預算，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶，實行財政資金的統籌安排，彌補預算內資金不足。同時，加大中央財政對廣西的稅收返還力度。

2.賦予地方一定稅收管理權限，提高地方政府的積極性。我國“十二五”發展規劃明確提出:逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限。鑒于廣西情況，為實行國家提出的加快泛北部灣和海上絲綢之路發展，建議中央在廣西重大產業布局的減免稅、財政返還或轉移支付、部分稅種的開征、停征、減征等方面賦予一定的權限，可嘗試在北部灣經濟區試行，以增強地方政府因地制宜作出經濟戰略部署和發展決策的能力。

3.健全地方稅體系，增強地方財政實力。一是建議改變目前國、地稅共管企業所得稅的現狀，除中直企業外，其他企業的所得稅應改為由地稅部門統一管理;二是建議將現有的增值稅地方分享的比例由25%適當提高至30%甚至35%;三是建議加快地方稅制的改革和完善。構建以財產稅、資源稅、個人所得稅等為主體稅種的地方稅制體系，從根本上擴大廣西地方稅的收入規模，增加地方財力總量，為廣西經濟發展提供強有力的稅源支撐和保障。

(四)充分發揮稅收職能，完善稅收管理制度。

1.全面改革資源稅。全面推進資源稅，體現了政府更加注重推動資源節約型、環境友好型社會建設，對資源利用、節能減排、調節市場供求關系等方面發揮稅收政策的引導作用。采用計稅價格計稅征收，征收產品范圍可擴大到石油和天然氣、煤炭、金屬礦原礦、非金屬礦原礦、水資源等。

2.開征環境保護稅。將主要污染物排放由征收排污費改為征收環境稅，使制造污染者和破壞生態者承擔必要的環境損害成本，有利于促進企業形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，引導企業加大對節能減排的投入，實現經濟社會可持續發展。

3.完善出口退稅政策。利用稅收杠桿作用，通過制定限制或取消高耗能企業出口退稅優惠政策，增加企業成本，達到抑制高耗能、高排放的資源性企業產品出口，引導企業轉型發展。

［1］鄧子基:《建立和健全我國地方稅系研究》，載于《福建論壇:人文社會科學版》2007年第1期。

［2］高培勇、孫國府、張迪懇:《中國財稅改革30年:回顧與展望》，財政經濟出版社2009年版。

［3］賈康、程瑜:《論“十二五”時期的稅制改革——兼談對結構性減稅與結構性增稅的認識》，載于《稅務研究》2011年第1期。

［4］祝遵宏、張九如:《結構性減稅的稅制思考》，載于《財經科學》2011年第4期。