彩票業發展中的社會責任

中國財政經濟出版社 劉五書

一、我國彩票業從無到有、從小到大壯大起來

新中國成立后，為了籌集社會公益資金，1987年我國第一個全國性專業彩票發行管理機構——中國福利彩票有獎募捐委員會(后更名為中國福利彩票發行管理中心)成立，同年7月27日，8000萬張面值1元的“中國社會福利有獎募捐獎券”在河北、江蘇、浙江、上海等10個省市試點發行。接著，1994年我國體育彩票管理中心(后更名為國家體育總局體育彩票管理中心)正式成立。隨著2009年《彩票管理條例》頒布實施，福利彩票和體育彩票便成為我國現行最主要的兩大類彩票形式。

2012年1～12月累計，全國共銷售彩票2615.24億元，同比增加399.42億元，增長18.0%。其中，福利彩票機構銷售1510.32億元，同比增加232.35億元，增長18.2%;體育彩票機構銷售1104.92億元，同比增加167.07億元，增長17.8%(見表1)。

二、我國彩票業發展中出現了背離社會責任的現象

發行彩票的宗旨是，公平、公正、公開的方式籌集公益金，補充財政資金所不能覆蓋的領域。彩票發行并為大眾所接受是建立在誠信基礎之上的，但是，隨著我國彩票業的發展，彩票發行對社會的負效應愈來愈多。表現在:

(一)彩票發行中出現了作弊的惡劣事件。

“彩世塔案”在17個城市作弊20宗。所謂“彩世塔案”，是指深圳市彩世塔投資發展有限公司在承銷彩票過程中作弊，摸回5806萬元獎金的案件。2001年12月到2002年11月，不到一年的時間里，“彩世塔”利用承銷彩票之機，先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個城市作弊20起。

表1 彩票公益金規模穩步擴大

2004年2月12日媒體披露了中國福利彩票“雙色球搖獎畫面造假”的問題。幸虧高層領導及時公告大眾，制造雙色球搖獎畫面的真正原因是由于搖獎時攝像機沒有及時打開，錯過了錄像機會，為使觀眾看到畫面而造假，才算平息了風波。

以上發生事件以及從前的武漢出現有人偷改彩球質量卻被公證人員發現仍宣布開獎有效的案件，還有其他未公開的事件，一次次考驗著民眾購彩的信心。

(二)彩票發行中腐敗現象觸目驚心。

2000年至2009年，王增先利用擔任青島福彩中心主任職務上的便利，為北京美華公司、江平等企業或個人提供幫助或謀取利益，索取或收受北京美華公司總經理王志斌及江平等單位或個人給予的人民幣、美元、轎車等財物，共折合人民幣768萬余元。2006～2008年，王增先還利用職務上的便利，騙取、侵吞單位公款人民幣4864萬元(4000萬元未遂)。2006年12月至2009年2月，他又代表單位青島福彩中心向北京美華公司、深圳思樂公司索要人民幣300萬元及面包車、辦公用品等價值人民幣290余萬元的物品，用于單位公務或發放福利。最終，王增先因犯貪污罪、受賄罪和單位受賄罪，被判處死刑，緩期兩年執行，剝奪政治權利終身，并處沒收個人財產人民幣500萬元。這是彩票業界第一例死刑案件。①http://sports.sohu.com/20120705/n347382029.shtml。

就在王增先被宣判后不久，廣州民政局原局長李治臻涉嚴重違紀被“雙規”，坊間傳言稱其牽涉彩票資金。而不久前廣西福彩中心兩位主要領導及民政系統幾十人，均因彩票資金落馬。

早在2003年時，民政部即查出某地將1000多萬元彩票公益金挪用建設賓館的情況。國家審計署2006年第5號審計公告顯示，國家體育總局曾在2000～2006年間，總計挪用2787萬元彩票公益金投資股票。

據安徽審計報告顯示，2008～2010年，安徽省的福彩公益金用于幫助弱勢群體的比例僅為49%、9%和34%，余下的資金用途五花八門，包括建設福彩中心大樓、軍人接待中心、政府辦公大樓、補貼拆遷補償款及城市綠化費用等。

(三)問題彩民愈來愈多。

問題彩民的數量目前仍然沒有確切數。北京師范大學中國彩票研究中心公布的調查結果顯示，我國彩民規模達到2億多人，問題彩民大概有700萬人，其中重度問題彩民達到43萬人。該數據有點夸大。

(四)私彩泛濫。

拉斯維加斯賭場亞洲地區業務主任比爾·朱說:“在賭博市場上，亞洲人是唯一出現增長的部分。中國人是亞洲人中唯一有巨額現金的人”。這句話也許并不是言過其實。中國人有嗜賭的習慣，也是古老的博彩業常存不衰的社會基礎，因此，在粵北一些山區農村，賭香港外圍“六合彩”已成風氣，不少農民沉湎于賭“六合彩”，無心生產，導致田地荒蕪。在“六合彩”的重災區，全村男女老少——上至八旬老太，下至六歲小童，都“玩”“六合彩”，而且個個如癡如醉。一些人手執《港澳賭王》、《濠江賭經》、《黃大仙救世報》、《白小姐信息報》等“玩”彩小報，整天整夜聚精會神地研究猜碼，就像著了魔一樣。其實，這種現象在廣西、福建、晉南、豫西、山東省等農村，甚至北京、上海等大城市都有發生。其共性是:一是私彩皆為私人設莊，于是也就形成了莊家對彩民錢財的公然掠奪，加大社會不公;二是境內外莊家勾結，大量境內資金外流，造成當地生產、生活資金枯竭，經濟發育能力低下;三是大莊家往往有黑道或權力背景，于是在其認為“必要”的時候，很可能破壞事先約定的規則，轉而使出黑道手段，如出大獎而不兌現或挾彩金出逃等，以致引發社會治安等連鎖問題;更嚴重的是，私彩莊家為了吸引更多的人參與博彩，采取各種手段廣為宣傳、大肆蠱惑，往往會在局部地區煽動起彩民的狂熱心態，造成他們輕視甚至放棄勞作，而將精力、財力都傾注于彩票賭博的非常狀態。于是農村經濟發展和社會穩定大受影響。

三、發揮政府在責任彩票中的監督管理作用

發行彩票，籌集公益金，造福特定群體的福利，是利國利民的事。但是，發行彩票具有外部性。籌集的公益金這一好處將為許多未購買服務的人所享用，這產生了外部效應。我們將其稱為正外部性。正外部性是指一種經濟行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。負外部性指一種經濟行為給外部造成消極影響，導致他人成本增加，收益下降。正如薩繆爾森所說的，“外部性是無意識的但卻是有害的經濟行為”。彩票業的副作用給整個社會加大了發展成本，此負外部性需要解決。

(一)堵塞漏洞，防微杜漸。

在國務院頒布了自2009年7月1日起實施的《彩票管理條例》及自2012年3月1日起施行的實施細則后，財政部于2012年11月6日頒布了《彩票機構財務管理辦法》，并于2013年1月1日起實行。2013年1月15日正式發布了《彩票發行銷售管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，意在修改與彩票業發展不相宜的規定，保護彩票發行機構和購彩方雙方權益，進一步規范彩票發行機構的操作規程，確保彩票的公正、公平、公開，使我國彩票業穩定健康發展。

問題彩民會帶來一系列的社會問題，比如挪用公款、偷盜買彩票，因為買彩票導致破產等，對彩票業帶來負面影響。因此問題彩民不是某一個彩民的事，而是一個普遍的群體現象，這已經引起政府部門和彩票發行機構的重視，并加強了對彩民的引導，投入財力建立預防、鑒別和治療的一整套體系。

如將彩票的投注額度和多倍投注限定寫進《彩票發行銷售管理辦法》，并將投注額度限制的規范性給予明確，從而限制了所謂的“問題彩民”在單票投注、倍投時的非理性行為，從制度上保障彩民理性投注。第二十九條規定:“(1)單張彩票的投注注數不得超過10 000注;(2)設置多倍投注的，每注彩票的投注倍數不得超過100倍;(3)實行浮動設獎的，獎池資金僅限用于高獎級;(4)實行固定設獎的，應當設置投注號碼或者投注選項的限制注數”。第三十條規定:“視頻型彩票應當符合以下規定:(1)單次投注的總金額不得超過10元;(2)專用投注卡單日充值金額實行額度控制;(3)銷售廳經營時間實行時段控制”。

在2012年6月12日雙色球第2012068期開獎中，北京中出5.7億元巨獎。中獎彩票由北京市朝陽區三里屯南路18號第10588200號投注站售出，投注方式是110倍單式。2011年7月26日，雙色球第2011086期，浙江紹興中出5.65億元巨獎。中獎彩票由紹興市新昌縣南明街道人民西路149號第33040602號投注站售出，投注方式也是110倍單式。有了《管理辦法》的限制，以后這種瘋狂的投注將絕跡。

(二)加強宣傳彩票知識。

購買彩票是一種慈善行為，彩民要真正認識到彩票是一種隨機、概率性事件。在發行和銷售的各個環節都要強調公益理念，減弱投機和賭博的心態，要讓購彩者認識到，中不中獎都不重要，只要購買了彩票，就是奉獻了愛心。淡化中獎率宣傳，避免以此來吸引人們去購彩所具有的誘導性。避免娛樂性的彩票成為“一夜暴富”的代名詞。因此，有必要向購彩者宣傳:購彩票，一定要預防“投機購彩”的心態。并且向購彩者廣而告之:過度沉迷某件事其實是一種心理疾病，包括過度沉迷玩彩，都是心理疾病的一種。

彩票發行機構是彩票市場運行的主體，也是引發問題彩民產生的源頭，由于彩票發行機構每年都擔負著一定的發行目標，因此為了追求市場銷量而忽略現有市場的發展規律，一定程度上引發了問題彩民的產生。因此，建議彩票發行機構一方面將包括彩民結構、彩種結構、問題情況等指標納入彩票市場發展目標之中，改變單純以銷量至上的原則;另一方面遵循市場規律，推出符合現有市場成熟度的彩票產品，對各類型彩票可能存在的問題進行充分的估量，在彩票發行過程中做到實時監測。

(三)提高頭等獎。

我國彩票最高獎限制在500萬元是2000年財政部作出規定的。考慮到中國國情，樂透型彩票規定500萬元，既可以保證中獎者基本解決許多生活問題，又避免像美國一人獨得3億美金中獎畸重的現象，產生新的社會問題。然而，在中國彩票資金構成比例中，雖然規定返獎比例為不得低于50%，但扣除偶然所得稅后，實際只有40%左右，最高獎500萬元中獎者只能獲得400萬元，這在世界上可能是絕無僅有的。對彩票發行收入提取公益金實際上等于已經征了稅，中獎獎金是對購買彩票行為的獎勵，再征收個人所得稅意味著降低頭等獎，這不利于鼓勵人們購買彩票，從而難以籌集更多的公益金。從國際范圍看，對彩票中獎獎金征稅的做法并不普遍，目前只有中國、美國等極少數國家采取這種做法。

另外，十二三年的今天，通貨膨脹的實際情況已非2000年時同日而語。在2000年時100萬元能夠買得的房子，現在400萬元已經買不起了，即人們消費期望及實際情況都發生了改變。

(四)借鑒國際成功經驗。

美國、澳大利亞及我國的港澳地區，是責任彩票做得比較好的國家和地區。

美國在開放博彩業之后，問題或病態賭徒的數目逐步增多，美國研究機構的研究數據表明，博彩業開放后，美國的問題彩民數量在30年內增長了5倍之多。目前，美國成年人中有2.7%的人患有博彩成癮的精神性疾病。為此，政府和民間均有救助中心，博彩運營機構對有問題的賭客記入黑名單。在澳大利亞，政府建立專業救助機構，博彩運營機構在賭場通常24小時派駐心理醫生，隨時接受病態賭徒求援。

我國針對問題彩民，國家應完善政策，控制彩票的發行規模，優化游戲資源，提升彩票的透明度和公信力。可以從公益金中拿出一部分用于問題彩民的解決。彩票發行機構可以考慮用棄獎獎金設立專門的問題彩民救助基金，加強對不同類型問題彩民的跟蹤研究。