廣西北部灣經濟區重大產業發展專項資金使用管理創新研究*

廣西財政廳課題組

自2008年設立廣西北部灣經濟區重大產業發展專項資金(以下簡稱“專項資金”)以來，北部灣經濟區在區域經濟發展中的影響力快速提升，綜合經濟實力、園區基礎設施建設及對外開放開發等多個方面均取得顯著成績。但同時，該專項資金在使用與管理方面還存在一定的改進空間，專項資金的使用效益還有待進一步提高。加強專項資金使用與管理創新，確保根據北部灣經濟區重大產業發展的實際需求，及時調整專項資金投向，更加規范專項資金的申報、分配下達與管理流程，強化專項資金績效評估，對于更好地發揮專項資金的綜合使用效益，帶動更多社會資本跟進投入，對促進以北部灣經濟區為核心將廣西打造為西南中南地區開放發展的新的戰略支點具有重要的現實意義。

一、專項資金使用管理創新的重要性

所謂專項資金使用管理創新，主要是指通過不斷規范專項資金的申報、分配、下達、管理、績效考核等流程，并強化專家在資金分配與管理中的作用，建立完善資金使用績效與分配掛鉤的聯動機制，持續優化專項資金分配結構，促進專項資金使用效益全面提升。當前，促進專項資金使用管理創新的重點在于:在前期支持北部灣經濟區14個重點產業園區基礎設施建設的基礎上，逐步轉向支持符合北部灣經濟區中長期發展規劃需求及中央與自治區發展導向的支柱產業，真正將專項資金用于扶持與壯大北部灣經濟區的產業發展，重點用于解決制約北部灣經濟區發展的瓶頸性領域，進一步夯實其經濟發展基礎，促進北部灣經濟區在經濟社會發展方面快于、好于、優于其他地區，在輻射力、帶動力、影響力方面重于、強于、特別于其他地區，充分發揮北部灣經濟區在將廣西建成我國西南中南地區開放發展新的戰略支點中的引領和帶動作用。

(一)有利于全面提高專項資金使用效益。

資金使用效益是指資金在投放后取得相應的效果。筆者認為，評估專項資金的使用效益應著重從專項資金在促進園區與產業發展、區域綜合經濟實力提升、對外開放、財稅收入貢獻率等方面進行綜合評估。加強專項資金使用管理創新意味著將建立起從資金分配源頭至資金使用后的績效評估的全程監控，全面提升專項資金在促進北部灣經濟區產業發展、基礎設施建設、物流體系完善及提升對外開放水平等方面的重要作用，逐步優化專項資金的分配結構，使之流向效益更高的領域，更加充分地體現出專項資金的綜合使用效益。

(二)有利于更好地發揮專項資金“四兩撥千斤”作用。

廣西屬于后發展、欠發達地區，產業發展層次不高，經濟社會發展整體水平滯后，財政自給率偏低。2013年，廣西的財政自給率僅為41.3%，大部分依賴于中央轉移支付。而現階段，廣西及北部灣經濟區的各種民生支出等剛性支出壓力較大，能用于支持北部灣經濟區重大產業發展的專項資金十分有限。加強專項資金使用管理創新有利于進一步突出投入重點，促進投入方式多樣化，放大專項資金杠桿效應，撬動其他社會資本跟進投入，充分發揮和體現“四兩撥千斤”的職能作用，確保投資資金來源更加多元化。

(三)有利于適應經濟社會發展形勢變化。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更加明晰了今后一段時期的改革主線，而且有很多新提法、新思路，需要在發展實踐中予以貫徹落實。同時，廣西結合自身實際，確立了今后一段時期內的“兩個建成”目標，即實現與全國同步全面建成小康社會和基本建成西南中南地區開放發展的新的戰略支點。從投入結構、投入方式、管理方式、績效評價等方面進行專項資金創新，是適應經濟社會發展面臨的新形勢，妥善處理好政府與市場關系的必然選擇，將更加突出北部灣經濟區在廣西經濟社會發展中的戰略地位作用，為實現“兩個建成”目標提供支撐和保障。

二、專項資金使用基本情況

2008～2013年，自治區財政累計投入專項資金60多億元用于支持北部灣經濟區重大產業發展。專項資金在促進區域發展、提升北部灣經濟區發展實力方面發揮了重要作用。本文將從地域分布、項目投向、下達對象、支持方式和項目屬性五方面對專項資金使用基本情況進行分析。

(一)按地域分布分。

2008～2013年，北部灣經濟區各市累計獲得重大產業發展專項資金的基本情況為:欽州市19.5846億元，占資金總額的31.97%，是獲得資金補助最多的城市;北海市12.113億元，防城港市8.461億元，南寧市8.357億元，崇左市4.81億元，玉林市2.648億元。此外，區直單位累計獲得的專項資金為5.283億元(見表1)。

(二)按項目投向分。

2008～2013年，自治區本級財政累計投入專項資金61.6066億元。其中，基礎設施建設項目資金51.7816億元，占資金總額的84.05%，體現了專項資金的重點支持方向;產業項目資金5.185億元，保經濟增長專項資金2億元，前期工作經費2.29億元，物流補貼資金0.21億元，班輪航線補助資金0.14億元(見表2)。

表1 專項資金按地域分布情況表 億元

表2 專項資金項目按投向分布情況表 億元

(三)按下達對象分。

從專項資金的下達對象來看，2008～2013年，自治區財政下達至南寧市財政局7.673億元、北海市財政局11.629億元、欽州市財政局8.998億元、防城港市財政局5.032億元、玉林市財政局2.659億元、崇左市財政局1.739億元。下達給北部灣投資集團14.7096億元、北部灣港務集團7.468億元、其他區直有關單位1.699億元。

(四)按支持方式分。

幾年來，專項資金的使用和支持方式較為靈活，根據項目的不同性質和實際情況，分別采取了有償使用、投資補助、資本金注入和貸款貼息等不同的支持方式。2008～2013年，按不同支持方式投入的專項資金情況如下:以有償使用方式投入的專項資金累計為20.145億元，約占專項資金總額的32.7%，平均每年約3.36億元;以投資補助方式投入的專項資金累計為25.4848億元，約占專項資金總額的41.37%，以資本金注入方式投入的專項資金累計為14.6358億元，約占專項資金總額的23.75%，以貸款貼息方式投入的專項資金累計為1.341億元，約占專項資金總額的2.18%(見表3)。

(五)按項目屬性分。

2008～2013年，重大產業發展專項資金累計投向經營性項目11.995億元，累計投向非經營性項目49.6116億元(見表4)。

三、專項資金使用取得的主要成效

(一)綜合實力快速增強。

在專項資金的大力扶持下，各市主要經濟指標大幅增長，北部灣經濟區整體發展實力顯著提升，成為廣西經濟社會發展的龍頭和核心。經濟區14個重點產業園區蓬勃發展，2008～2013年，專項資金累積帶動社會資本投入400億元，經濟區生產總值年均增長高于全區平均水平2個百分點以上，財政收入年均增長高于全區平均近6個百分點，全社會固定資產投資年均增長高于全區平均3個百分點以上。北部灣經濟區以不到全區1/5的土地，不到1/4的人口，創造了1/3的地區生產總值，近四成的財政收入，近一半的進出口額。

(二)產業體系初步形成。

建成投產中石油欽州1000萬噸煉油工程、中石化北海煉油異地改造工程，石化產業產值從2008年不到百億元猛增到2013年的約1000億元;北海誠德鎳業一期、欽州金桂林漿紙一期等重大產業項目相繼建成投產;金川集團銅鎳冶煉深加工等一批重大項目開工建設。到2013年，中石化、中石油、中電、富士康、美國百威等世界500強企業、大型跨國公司和一批大型央企和民企落戶投資，在北部灣經濟區逐步形成了石化、電子信息、漿紙一體化、冶金、新材料、輕紡、糧油食品等特色產業體系，產業的快速發展還在促進就業方面起到了積極推動作用，吸納了北部灣經濟區不少就業人口實現就近就業。

(三)交通基礎設施不斷完善。

幾年來，北部灣經濟區的公路、鐵路和機場建設實現了歷史性突破。2012年年底，北部灣經濟區內鐵路里程約970公里，約占全區鐵路運營里程的30%。南寧市至欽州市、欽州市至防城港市的高速鐵路項目開行試驗動車。北部灣經濟區高速公路里程1048公里，占全區高速公路運營里程的38%。南寧吳圩國際機場2012年旅客吞吐量突破700萬人次，機場新建航站樓建設啟動。

表3 專項資金按支持方式分布情況表 億元

表4 專項資金按經營性與非經營性分布情況表 億元

(四)港口建設取得重要進展。

通過支持整合沿海三港為廣西北部灣港，截至2013年年底，廣西北部灣港擁有生產性泊位241個，其中萬噸以上泊位62個，綜合吞吐能力達到1.6251億噸，完成吞吐量1.8673億噸，集裝箱100.32萬標箱。2013年，廣西北部灣港貨物吞吐量在全國沿海港口排名15位。

(五)重點園區建設取得顯著成效。

2008～2013年，六年共安排60多億元的重大產業發展專項資金，重點規劃建設14個重點產業園區，投資400多億元完善園區基礎設施建設，完成園區開發面積近200平方公里，促進園區產業迅猛發展。2013年，14個重點產業園區總產值達到4111.46億元，有10個園區產值超百億元，園區的產業聚集效應初步顯現，成為廣西工業發展新的增長點。

(六)保稅物流體系建設實現歷史性突破。

廣西欽州保稅港區、憑祥綜合保稅港區、南寧保稅物流中心相繼封關運營，填補了廣西綜合性保稅物流體系的空白。北海出口加工區擴建B區獲得國務院批準。2013年，欽州保稅港區、憑祥綜合保稅區、北海出口加工區和南寧保稅物流中心實現保稅貿易額達到850億元。

(七)對外開放新格局初步形成。

東興國家重點開發開放試驗區獲批實施。中越憑祥—同登、東興—芒街跨境經濟合作區加快推進。南寧—新加坡經濟走廊建設取得新進展，南寧市至新加坡公路通道已經基本全線貫通，建成南寧市至友誼關高速公路，開通10條到越南的國際道路運輸線。南寧—崇左經濟帶開發建設加快推進。中馬欽州產業園成為中國、馬來西亞兩國政府合作的第1個產業園區，與馬中關丹產業園開創了“兩國雙園”國際合作新模式。中泰崇左產業園也正在建設中。與云南、四川簽訂合作設立廣西北部灣經濟區臨海產業園框架協議，開創了省際共同開發“飛地園區”的新模式。

四、專項資金使用管理存在的主要問題

(一)專項資金的投向有待進一步優化。

1.基礎設施投資多，產業領域投資少。從專項資金投向看:2008～2013年，自治區本級財政累計投入專項資金61.6066億元。其中，基礎設施建設項目資金達到51.7816億元，占資金總額的84.05%;產業項目資金為5.185億元，僅占專項資金投資資金總額的8.4%。投資于基礎設施建設項目的資金為投資產業項目資金的9.99倍。

2.園區投資多，非園區投資少。幾年來，專項資金幾乎全部用于扶持14個重點產業園區的規劃及基礎設施建設，用于其他方面如高新技術人才引進、改善投資軟環境、促進園區與高校及科研院所建立良性互動機制，打通產學研通道等方面的投入極少。

3.國有經濟投資多，民營經濟投資少。專項資金主要采用投資補助和資本金注入等方式，通過自治區區屬投資公司或自治區及市級投融資平臺等國有控股投資公司投資于六市的重點產業園區，其直接用于扶持民營經濟發展的資金不多，僅有為數很少的民營企業享受過專項資金扶持，且主要集中于電子行業。

4.固定資產投資多，研發和物流等服務型產業投資少。由于北部灣經濟區處于經濟騰飛與跨越的準備階段，產業發展所需的固定資產缺口較大。因此，專項資金重點投入到了道路等基礎設施建設，而對研發和物流等服務型的軟實力、軟環境投資偏少。

5.投資項目較多，資金使用分散。截至2012年年底，專項資金共直接支持項目199個，平均每個項目支持金額不足2500萬元，屬于“撒胡椒面”式的投資，資金分配與資金投向未能充分體現集中財力辦大事的原則。同時，該專項資金與區直其他部門的基礎設施建設、產業發展及科技創新等專項資金的統籌和整合程度不夠，資金分配和使用顯得較為分散，發展合力不夠。

6.資金安排存在同質化、同構化現象。從資金投向看，專項資金在支持六市發展過程中，資金分配與安排結構大致相同，資金投向差異性不顯著，基本上都用于與產業園區相關的基礎設施建設，同質化、同構化現象較為突出，在體現各市產業發展特殊需求方面還存在較大差距。

(二)專項資金的引導帶動作用有待進一步放大。

1.以無償使用為主，有償投資少。據統計，自專項資金設立以來，以無償方式投放的資金達到41.4616億元(含2012年由有償使用轉化為無償使用的部分)，①2012年安排的有償使用的專項資金已通過自治區人民政府常務會議審議通過，不再需要各市償還，轉化為無償使用資金。無償使用的資金約占專項資金總額的67.3%。2013年，專項資金僅通過資本注入和投資補助兩種方式下達，無償使用的資金占比達到100%。資金的無償使用雖然在一定程度上減輕了各市政府還款的壓力，但全部采用無償方式分配資金會在一定程度上降低用款約束，且更容易產生尋租行為，從而影響專項資金的使用績效。

2.非經營性投資多，經營性投資少。以2008～2013年為例，專項資金累計投向經營性項目11.995億元，投向非經營性項目49.6116億元，投資于非經營性項目的資金占到專項資金總額的80.53%。

3.基礎性項目以政府投資多，民間投資少。從各市每年申報的基礎設施建設項目資金來源看，主要分為三部分:即申請國家補助、申請自治區補助、各市及項目業主配套。而基礎設施項目的承建主體多為政府投融資平臺或園區管委會，真正帶動民間資金投入的比例不大，撬動作用和杠桿效應發揮不明顯。

4.投資形式較為單一，以直接撥款為主。2008～2012年，專項資金的支持方式大致分為有償使用、投資補助、資本金注入和貸款貼息四種。但由于投入政策調整，2013年開始，僅采用投資補助和資本金注入兩種方式，且以直接撥款的投資補助方式為主。即由自治區財政廳根據各市的申請，結合項目進度，一年分兩次(9月份和12月份)將專項資金下撥至各市財政局后，由業務單位申請撥付與使用。

(三)專項資金管理的科學性和嚴密性有待進一步加強。

1.部分申報項目缺乏可行性研究報告。每年自治區北部灣辦公室下發專項資金申請通知時，都要求各市、相關區直單位及兩公司①“兩公司”是指廣西北部灣投資集團有限公司和廣西北部灣國際港務集團有限公司。在上報項目(含續建、新開工項目)資金申請計劃時，必須提交項目初步設計或可行性研究報告文本及批復文件，新開工項目年內必須具備開工條件。但實際上，各市、相關區直單位及兩公司在上報年度資金申請需求計劃時，競相貪多、貪全，部分項目并未完成可行性研究報告，不符合資金申報規范。

2.申報資金標準不明確，申報數與下達數差距大。

由于申報標準不是很明顯，各市在進行專項資金申報時存在一定的盲目攀比性。2013年，六市申報的專項資金金額分別為:南寧市6.347億元、北海市10.701億元、欽州4.9億元、防城港4.34億元、玉林市4.03億元、崇左市1.5億元，僅六市(不含區直單位)申報的專項資金金額就超過30億元。而2013年自治區財政廳安排的專項資金總額僅為11億元，專項資金的申報數與下達數差距大，下達數僅相當于申報數的1/3左右。

3.資金分配與管理透明度不高，存在尋租風險。當前，專項資金在申請與分配環節存在一定的信息不對稱。雖然在各市進行專項資金申報后，自治區北部灣辦公室會組織調研人員前往各市對所申報的基礎設施建設項目、產業項目及前期規劃項目進行實地考察和調研，但由于時間緊、項目多，導致在資金審批和分配環節存在一定的主觀隨意性，無法完全按照項目投入建成后可能對北部灣經濟區產生的貢獻大小及項目建設的緊急程度進行排序和資金分配，資金分配環節存在一定的人為因素和尋租空間。

4.專家評審機制在資金安排中運用不夠。從當前專項資金的申請上報、分配、下達、使用、管理、監督與績效評價的整個流程來看，缺乏專家介入環節，專家評審機制在專項資金分配和運用中使用的力度不夠，在確保資金使用績效方面的作用不突出。

5.資金使用進度與方向缺乏監管。雖然目前已建立起項目建設月報表制度，但總體來說，對專項資金的使用進度和方向的動態跟蹤監控和資金運用約束不夠到位。在項目建設過程中，一些項目的地方自籌資金部分不能按期落實到位，造成不能如期開工或完工，影響了工程總體進度和建設質量，降低了資金使用效益。

6.除基建項目外，其他投資項目缺乏財務管理制度。2008年，自治區財政廳制定出臺的《暫行辦法》中關于專項資金管理的各項細則主要是針對基礎設施建設而言的，而對于支持產業項目的資金和前期經費的財務管理方面缺乏相應的監督與管理規定。

7.配套資金壓力大，落實難度較大。從幾年來的專項資金使用情況看，對于納入專項資金補助的基礎設施建設項目(補助比例約占當年該項目投資金額的25%，保稅物流園區補助比例稍高，約35%)，大部分資金仍需各市財政與投資公司籌集;而各市還肩負著部分有償使用專項資金的還款責任。由于面臨資金配套與還款的雙重壓力，導致部分項目建設配套資金落實不力。

8.項目驗收和財務決算執行不嚴。部分項目在建設過程中執行招投標制、公開采購制、質量監理制、預算決算制、驗收審計制、資料規范制和質量保證制等規范不嚴，部分項目完工和驗收標準偏低。項目業主提供的工程竣工報告內容不全，工程質量未達到預期的標準。財務決算中數字的準確性、內容的完整性和編報的時效性不夠，超預算的情況普遍存在。

(四)專項資金績效考評有待進一步完善。

1.績效考核組織機構不健全。從當前專項資金績效考核的實施主體來看，專項資金績效考核工作主要由自治區北部灣辦公室承擔，自治區財政廳并未參與這項工作，未將專項資金的所有決策主體納入資金績效考核機構，績效考核組織機構不夠健全。

2.考評指標體系不完善。根據自治區北部灣辦公室印發的設區市績效考評“北部灣開放開發”指標考核實施方案來看，其考核指標主要分為廣西北部灣經濟區重大產業發展專項資金基礎設施建設項目、重大產業項目建設兩大指標，各市的分值略有不同，介于10～30分之間。專項資金基礎設施建設項目建設指標是指納入歷年專項資金投資計劃的項目在當年的建設實施情況;重大產業項目建設指標是指北部灣經濟區各市重大產業項目當年的建設實施情況。總體來看，專項資金績效考核指標體系設置較為粗糙，尚未建立起包含基礎設施項目、產業項目和前期工作經費在內的分類分項目績效指標體系。同時，在專項資金績效考核中對財務管理等考核指標設置不多，未能較好地體現評價指標的經濟性、效率性、效果性。

3.績效考評機制不健全。從當前專項資金的績效考評機制來看，專項資金績效考評工作主要由自治區北部灣辦公室組織實施，其具體分工為:由綜合處牽頭、項目處配合。由于參與專項資金績效考核的人手少，時間較緊張，對于項目年度完成投資情況和完工項目均采取抽查的方式。以2012年的專項資金績效考核為例，考核組對六市專項資金的考核時長共為9天(2013年1月10～18日)，采取了聽取匯報、查閱資料、現場勘驗等手段進行了相應指標的考核，最后的考核結果為5個市的自評分為滿分，最終校驗分為滿分，僅有防城港市自評分為19.95分，校驗分為19.95分。考核結果基本沒有差別，說明考核指標設置存在不合理性。同時，所有市的校驗分與自評分一致，考核組未能對各市的自評結果提出異議，也從另一個角度說明指標設置過于粗糙。

同時，專項資金的績效評價基本屬于事后評價模式，缺乏動態考核機制。

4.績效與資金安排掛鉤不緊密。由于專項資金指標設置不夠細化，各市的專項資金績效評價結果并無顯著差異。因此，在下一年度安排專項資金時，之前所獲得的專項資金績效評價的信息與其資金分配情況聯系并不緊密，尚未形成以使用結果為導向的專項資金分配與使用機制。

五、專項資金使用管理創新的對策研究

(一)投入結構創新。

1.調整投入重點。經濟發展實踐表明:產業興則經濟穩。經過幾年的大幅度投入，當前北部灣經濟區14個產業園區的基礎設施建設已得到明顯改善，適當調整專項資金投入重點已成共識。現階段，重在促進北部灣經濟區加快產業結構調整升級，支持淘汰過剩產能。為此，今后一段時期，建議專項資金投入重點向產業項目傾斜，并注重加強項目整合，確保集中投入，重點減壓散碎性項目和一般競爭性領域的經營性項目，優化布局，全面提升產業發展創新驅動能力，支持延長產業鏈和產業發展高端化，使得廣西北部灣經濟區重大產業發展專項資金名副其實。在確定產業扶持重點時，需在綜合考慮投資產值、投資強度、生態環保和財稅貢獻率等多種因素的基礎上，加大對石化、電子信息、漿紙一體化、冶金、新材料產業及符合中央和自治區導向的戰略性新興產業、研發領域及物流體系的扶持力度，并充分發揮專項資金在帶動民間投資方面的引領作用，逐步消除制約北部灣經濟區發展的瓶頸性因素，促進優化產業布局，提升產業聚集效應，加強產業和城市融合發展，提高吸納就業人口能力，夯實經濟發展動力。

2.擴大投資范圍。2008年，自治區財政廳印發的《暫行辦法》第三條規定:“專項資金的支持重點和范圍:專項資金主要用于支持《廣西北部灣經濟區發展規劃》內的重大產業項目相關的基礎設施建設。”幾年來，該辦法所規定的“從2008年起，至2012年止，自治區本級預算每年安排10億元，用于支持北部灣經濟區內與重大產業項目相關的基礎設施建設”已得到較好地貫徹實施。應該說，幾年來，專項資金在支持北部灣經濟區基礎設施建設方面的成效顯著，并已完成歷史性和階段性任務，重點園區的基礎設施已得到明顯改善。因此，要在支持基礎設施建設的基礎上，逐步擴大專項資金支持范圍，重點支持產業發展和對外開放。

3.加大對民營經濟的扶持。企業是經濟發展的主體及財政增收的原動力。現階段，民營經濟在經濟社會發展中的地位越來越重要。今后一段時期，要按照“放水養魚”的發展思路，認真貫徹落實好黨的十八屆三中全會有關精神，保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟，讓民營經濟與國有經濟一視同仁地享受國民待遇，大力支持民營企業解決融資難、融資貴的難題，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，確保非公有制經濟財產權不可侵犯，穩步釋放各種政策紅利，保障中小企業發展權益，提高企業繼續在北部灣經濟區投資實體經濟的積極性，有效激發企業發展動力，持續夯實財源基礎。

4.集中財力辦大事，減少一般性項目支出。建議將通過對不同部門零星分散安排、使用方向類同、支持對象相近的資金與專項資金進行整合;并對分散在多個地區間難以發揮作用的資金實施跨區域整合，以形成合力、發揮整體效益。同時，按照集中財力辦大事的原則，著力解決支持項目多、支持額度較小的問題，集中財力著力解決制約北部灣經濟區產業發展中的支柱產業發展滯后、研發能力偏低、物流體系滯后、運輸成本偏高等幾大瓶頸問題，重點支持北部灣臨海大產業發展，做大做強中國與東盟的合作平臺，推動對外開放合作再上新臺階，以此提升北部灣經濟區在國內外的影響力，以吸引更多知名企業落戶北部灣經濟區，進一步增強北部灣經濟區的產業聚集效應。

(二)投資方式創新。

1.放開投資領域，引導民間投資。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出:“非公有制經濟在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面具有重要作用。堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。”同時《決定》還指出:“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。”北部灣經濟區同樣要順應這一發展形勢，逐步發揮出市場在資源配置中的決定性作用。政府應從直接投資領域淡出，減少“越位”行為，防止價格信號和資源配置扭曲，轉向以營造良好的投資環境為主，充分發揮專項資金的投資導向作用，通過采取創業補助、創新獎勵、人才引進和公共服務平臺建設等形式，有效調動市場主體的投資積極性，促進各類市場主體公開競爭和經濟轉型升級，并支持和促進企業擴大直接融資比例，降低融資成本，推動專項資金使用更有效率、更加公平和更可持續發展。

2.采取多種形式，放大資金效應。

(1)投資補助。對符合北部灣經濟區中長期產業發展規劃、目前尚處于成長階段但具有良好發展前景的企業進行一定的投資補助，促進其加快發展步伐，在可期的一段時期內成長為行業發展龍頭，并具有較高的財稅貢獻率。

(2)貼息。一是繼續按照《暫行辦法》第五條第四款的有關規定，“對于由自治區人民政府指定的區直投資公司投資建設且確需政府支持的經營性項目，視情況采取貸款貼息方式支持，按項目實際建設貸款額的一定比例予以貼息。”二是對具有良好發展前景的生產龍頭型企業在擴大生產時的貸款給予一定比例的貼息。

(3)擔保。建議按照專項資金總額的一定比例設立擔保基金，用于對處于成長初期并具有良好發展前景的企業的債權融資方面給予一定的擔保，著力解決企業融資難的問題，為全面提升北部灣經濟區的產業發展整體競爭能力奠定基礎。

(4)獎勵。加大對在戰略性新興產業發展中發揮帶動引領作用的企業的獎勵力度，并明確規定獎勵資金的使用方向和范圍，引導其將獎勵資金重點用于研發和技術改造，支持提升北部灣經濟區企業的整體研發能力。

(5)實行政府采購。為提高專項資金使用效益，加強資金動態監管，要嚴格按照政府采購的有關規定，將一定金額以上的原材料、固定資產購置和基礎設施建設工程等全面納入政府采購范圍，并按照政府采購管理的有關程序辦理，為提高專項資金使用規范化管理水平奠定基礎。

(6)引入競爭性分配方式。為鼓勵各市及相關單位加強對專項資金的管理，切實提高專項資金使用效益，建議在支持基礎設施建設領域或產業發展領域引入競爭性財政資金分配方式，并引入專項資金分配下達與使用情況公示制度，強化資金使用主體責任意識，有效增強專項資金使用透明性，全面提升專項資金使用效益。

(三)管理方式創新。

1.建立項目庫，提高項目立項的科學性和可行性。為提高專項資金使用效益，創新其管理方式是必然選擇。對基礎設施建設項目而言，最重要的管理環節在于加強建設項目儲備，提高項目建設和規劃的前瞻性，強化項目預算滾動管理，并及時對到期項目予以取消，確保專項資金申報和項目篩選的科學性、針對性和時效性。

2.建立專家庫，發揮專家在資金分配與管理中的作用。可在當前自治區財政廳建立的財政資金績效評審專家庫的基礎上，結合專項資金分配和管理的特殊需求，完善專家評審制度在專項資金分配中和管理中的作用，重點把好項目建設可行關、資金分配合理關、資金使用效益關，并將專家評價結果作為下年度專項資金分配的重要參考依據，真正形成使用結果導向性的專項資金分配和使用機制。

3.建立項目申報標準，規范項目申報程序。要在當前每年下發的專項資金項目申報通知確定的安排方向、安排原則、安排標準、申報條件、項目和資金管理計劃等內容的基礎上，進一步細化產業項目扶持普遍性標準，出臺扶持項目指導性目錄，促進申報標準進一步公開化、標準化，為各市及相關單位進行項目申報提供參考，在一定程度上減少各市資金申報的盲目性。

4.完善資金動態監管，加強資金使用進度和方向跟蹤。對專項資金的使用監督主要是指對專項資金的使用范圍、使用流程及資金流向等方面的合規性和合理性的監督，進一步提高政策和數據的透明度。一是監控建設項目的立項、規劃和設計等管理程序是否規范，決策機制是否科學。二是監控專項資金的使用和管理過程中是否存在截留、挪用等情況，確保專項資金使用的合法性和效益性。三是重點監控項目的建設情況，確保專項資金撥付進度與建設進度相統一，確保項目建設取得預期效益。四是監控各地的專項資金監督管理制度是否得到有效貫徹執行，確保專項資金主管部門增強資金管理責任。同時，建議根據發展新形勢，完善和細化專項資金管理辦法，進一步強化資金使用主體與監督主體的責任意識，確保專項資金監督成果，全面提升專項資金使用效益。

5.完善相關財務制度，加強財務檢查和報表報送工作。

(1)出臺產業項目財務制度。在當前已建立的基礎設施建設財務管理制度的基礎上，結合產業項目扶持資金實際，建立和完善產業扶持資金公示制度，加強對產業項目扶持資金的事前、事中和事后監督，強化產業項目扶持資金使用主體責任，建立專項資金臺賬，促進報表報送規范化、制度化，規范日常財務行為，強化產業投資項目績效考評，促進提升產業項目扶持資金效率。

(2)出臺前期經費財務制度。建議出臺《廣西北部灣經濟區重大產業發展專項資金前期經費財務管理辦法》，對前期經費的預算管理、資金使用范圍、決算和監督檢查等方面做出詳細的規定。

6.明確資金配套比例，避免“半拉子”工程。當前，在進行專項資金申報時，自治區層面的配套比例已基本明確。重點產業園區基礎設施項目一般按照項目年度投資計劃的25%左右予以扶持，保稅園區基礎設施建設項目一般按項目年度投資計劃的35%左右予以扶持。今后一段時期，建議在基礎設施普遍撒網的基礎上，逐步減少基礎設施建設項目投資，適度提高自治區的配套比例，確保投資的每一項基礎設施建設項目及時發揮效益。

7.加強項目竣工檢查驗收制度。加強項目竣工驗收是確保建設項目工程質量的重要環節，其檢查重點在于:建設工程是否按批準的設計文件建成，配套、輔助工程是否與主體工程同步建成;工程質量是否符合國家相關設計規范;合同完成情況;概算執行情況及財務竣工決算編制情況;工程竣工文件編制完成情況。

8.建立嚴格的項目竣工財務決算報批制度。專項資金主管部門應要求建設單位提供項目竣工財務決算說明書，主要包括以下內容:基本建設項目概況;會計賬務處理、財產物資清理及債權債務的清償情況;基本建設支出預算、投資計劃和資金到位情況;基建結余資金形成等情況;概算、項目預算執行情況及分析，主要分析決算與概算的差異及原因;尾工及預留費用情況;歷次審計、核查、稽查及整改情況;主要技術經濟指標的分析、計算情況;基本建設項目管理經驗、問題和建議;招投標情況、工程政府采購情況、合同(協議)履行情況;征地拆遷補償情況、移民安置情況;需說明的其他事項及編表說明。

(四)強化績效評估。

1.明確績效考核主體及責任。開展專項資金績效評價是公共財政管理的重要組成部分，也是促進提高財政資金支出效率的內在要求。當前，由自治區北部灣辦公室作為專項資金績效考核的主體欠合理，指標設置標準偏低，存在高估專項資金使用績效的風險。為此，建議由自治區北部灣辦公室和自治區財政廳聯合進行績效考核，并在資金績效評價過程中引入專家評價機制;或委托第三方開展專項資金績效評價工作，形成專項資金使用專題報告，有效增強專項資金績效考核的公平性、公正性和權威性。

2.構建績效評估常態化機制。主要是指在實施年度績效考核制度的基礎上，構建一些更加常態化的績效評估機制，如通過提高信息化水平，加強對專項資金的跟蹤問效，監控專項資金的流向、產生的效應、與專項資金申報預期目標的差距等，促進專項資金績效考核結果更加科學合理化。

3.細化專項資金績效考評指標體系。設置科學合理的專項資金績效評價指標體系是進行專項資金績效評價的核心內容之一。但從當前運用的專項資金考核指標來看，指標體系設置十分粗糙，甚至談不上是完整的指標體系。因為其考核指標僅限于投資是否達到規定金額、項目是否完成這兩個方面，不符合績效評價的有關要求。建議在此基礎上，研究出臺更加符合當前財政資金績效評價的三級指標體系。通過問卷調查和實地調研等多種形式，采用定性與定量相結合的評價方法，從項目的決策過程、立項依據、建設過程、項目可行性報告中的績效目標完成情況、建設管理制度執行情況、建設資金到位和使用管理情況、建設工期及施工管理水平、概算、各項合同執行情況、投資控制、項目運營、投資概算預算執行情況、預算與決算的差距、臺賬建立情況、資金管理流程的規范性、遵守財務制度的情況、工程進度及質量、財務管理及會計核算、資金節約率、對環境的影響、建成后產生的經濟效益和社會效應等多個方面進行綜合評價，提高資金使用的合理性、有效性和規范性，更好地體現出資金使用主體在資金使用中的責任及其效益情況。

4.建立項目分類績效考核指標體系。按照評價需要與可操作性有機結合的原則，充分考慮基礎設施建設項目、產業投資項目及前期工作各自的特點，著重從合規性、經濟性、效益性、效果性四個方面及專項資金的立項審批、投入使用、監督管理、產生效果四個環節，建立起貫穿事前、事中和事后全過程并更加符合項目實際和具有可操作性的專項資金分類績效考核指標體系，對項目在社會、經濟、財務、生態環境等方面的效益進行全面系統的分析和評估，客觀分析和判斷項目的投資效益、效果和投資風險等，確保對各種項目的考核更加客觀公正。

5.建立績效考評與資金分配聯動機制。進一步完善專項資金使用結果反饋與分配下達的聯動機制，強化專項資金考評結果與資金分配使用掛鉤機制。在專項資金總量有限的情況下，切實將各市的專項資金使用考核結果作為自治區北部灣辦公室和自治區財政廳分配與下達下一年度專項資金的重要依據。同時，建立完善專項資金績效評估、動態調整和中止機制，完善約談和問責制度，提高績效考評結果運用在資金分配中的作用，切實增強專項資金投入的精準性和實效性。

略)