完善廣西五保村建設的財政投入思考

廣西財經學院 陸青鷹

一、五保村的由來

五保村，是廣西近年來創造的一種農村五保供養的新模式，在農村五保戶相對集中的村莊，集中建設五保戶住房，對農村五保戶進行統一的供養和管理，其基本特點是在比較大的自然村，或者在設村委會的村，專門建設供五保老人集中居住的房屋，實現對五保老人的集中供養，從而形成村中之村，名為“五保村”。廣西第一個五保村是欽州市欽南區黃五屯鎮屯顯村的五保村，起源于抗洪救災中對農村處境最為艱難的五保老人的集中安頓。2001年欽州市屯顯村遭受自然災害，全村人全部受災，五保戶受災最重，為了解決五保老人住房難問題，該村共籌集資金近7萬元，興建磚瓦結構的“五保災民新村”，入住五保老人10戶11人，解決了五保危房戶住房困難問題。2001年12月下旬，原自治區黨委書記曹伯純到屯顯五保災民新村視察，對在村里集中安置五保老人的方式表示肯定。曹伯純建議將“五保災民新村”改名“五保新村”。后來，廣西民政廳經過調研、論證，提出這是一種新模式，是原來并不存在的新事物，決定將這種在村上興建的五保集中供養點統一稱為“五保村”。這一五保供養模式的重大突破和創新榮獲2006年度“第三屆中國地方政府創新獎”。

二、廣西五保村建設財政投入現狀及成效

(一)逐步建立和完善了五保村建設的政策保障機制。

為保持五保村旺盛的生命力，廣西在五保村建設工作中，建立了一套合理的管理制度。自推行“五保村”建設以來，廣西壯族自治區民政廳先后制定《五保村管理辦法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村村民手冊》、《五保村衛生制度》、《五保村管理小組制度》、《縣級民政部門在五保村管理中的職責》、《鄉(鎮)人民政府在五保村管理中的職責》等制度，由省、市、縣、鄉(鎮)各級政府對“五保村”責任進行了分擔。其中，為管理使用好五保統籌資金，根據《農村五保供養工作條例》要求，全區各地政府一方面建立健全了一整套的財務制度，對五保統籌糧款，實行專戶、專人、專賬管理;另一方面，加強跟蹤監控，實行定期或不定期檢查，以杜絕貪污、挪用、克扣五保供養錢物的現象，為五保供養提供了物質保障。

(二)加大了五保村建設資金投入。

近年來，為有效破解農村五保供養難題，全區各級黨委政府高度重視和關心此項工作，在財力十分緊張的情況下，千方百計籌措資金加大對農村五保供養的投入。2012年自治區政府辦公廳下發《廣西壯族自治區創新農村養老服務體系建設工作方案》(桂政辦發［2012］55號)，其中規定:2012年至2015年，全區投入7.9億元財政資金繼續加大對養老基礎設施的建設，其中:(1)按照每個14 000元的標準為4000個(每年1000個)新建五保村提供補助，總共補助5.6億元(每年補助1.4億元)，新增床位4萬張以上;(2)自治區投入4000萬元給五保村的五保老人、城鄉低保對象及居住在福利院敬老院等地的農村殘障老年人的適配對象安裝康復器具4000例(每年1000例);(3)按照廣西民政事業“十二五”發展規劃，在2012年至2013年兩年時間內計劃投入2000萬元，為廣西所有五保村、鄉鎮敬老院等鄉鎮養老機構統一安裝衛生間安全把手，使廣西在全國率先啟動實施“安全把手工程”。

(三)五保村項目建設資金逐步提高。

自2003年全面推廣五保村建設以來，五保村項目建設呈現出三個提高:一是項目總投資提高，2003～2009年每個項目投資5萬元，2010～2012年每個項目投資15萬元，2013年每個項目投資18萬元;二是自治區財政補助標準提高，2003～2009年每個項目補助5萬元，2010～2012年每個項目補助12萬元，2013年每個項目補助15萬元。三是項目規劃要求提高，2003～2009年所建五保村為磚瓦結構平房，2010～2013年建的五保村為鋼筋混凝土結構樓房。

(四)五保供養對象保障水平明顯提升。

廣西不斷加大財政投入，全面建立供養標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，五保供養標準大幅提高。根據《關于提高廣西農村五保供養標準的通知》(桂民發［2012］57號)，從2012年起，全區農村五保供養對象的供養標準每人每月提高100元，即每人每月供養標準達到“150元錢、30斤米、1斤油”，其中，集中供養對象人均供養標準達到319元/月，比以前年度同期增加20元，分散供養對象人均供養標準達到249元/月，較以前年度同期增加21元，同時，農村五保供養資金及其服務管理經費列入年度財政預算。二是制定出臺了社會救助和社會保障標準與物價上漲的掛鉤聯動機制，確保農村五保老人基本生活不低于當地農民平均生活水平，同時將逐步完成對農村五保戶供養機構“動態評級”，提升五保供養水平。

通過上述工作，全區農村五保供養工作實現重大突破。據統計截至2013年第三季度末，廣西全區農村五保供養對象29.6萬人，鄉鎮敬老院1181個，床位數22 909張，入住人數18 373人;五保村7854個，床位數68 878張，入住人數55 276人，60%的行政村建有五保村。

三、目前廣西財政在支持五保村建設方面存在的不足

(一)五保對象供養標準仍偏低。

近年來廣西全區雖然大幅度提高了五保供養標準，但隨著物價的上漲和人民群眾整體生活水平的提高，再加上大部分五保對象沒有勞動能力，現行的供養標準僅限于溫飽，甚至不能滿足基本生活需求。與《農村五保供養條例》的“農村五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平”的規定有一定差距。五保對象月人均基本支出約為400元，即一年每人的基本開支約在4800元/年左右，但從調研了解到目前南寧市的供養標準在全區是相對較高的，即集中供養每人350元/月，分散供養300元/月，大多數市縣基本低于南寧市，而按現行南寧市集中供養標準350元/月來計算是每人4200元/年，低于4800元/年。在南寧市西鄉塘區金陵鎮調研時了解到，在敬老院集中供養的老人，每月還從350元中拿出50元作為平時就醫的醫療費，這樣的話，就更低于4800元/年了，與廣西農民人均純收入6008元(2012年)相比，僅是農民人均純收入的59.91%。而在貴港市平南縣調研時了解到，分散供養標準更低，每月225元。與該條例中的“農村五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平”的規定差距更大。

(二)每個五保村項目建設資金財政投入偏低，導致所建五保村配套設施不全，條件簡陋，入住率較低。

按規定2013年五保村建設每個投資不少于18萬元。其中:自治區每個補助15萬元(自治區本級財政每個補助7萬元，自治區本級福利彩票公益金每個補助8萬元)，各市、縣配套不低于3萬元，調研中發現，五保村每個建設投資剛剛是18萬元，基本沒有高于，也就是說各市、縣配套資金剛好達到自治區民政廳、財政廳出臺的《關于做好2012年農村五保村建設工作的通知》(桂民發［2011］141號)每個五保村建設“各市、縣配套不低于3萬元”的最低規定。原因在于自治區財政執行省管縣改革以后市一級財政不愿給各縣補助，導致各地五保村建設資金缺口較大。在調研中各地普遍反映2013年新建農村五保村自治區補助15萬元，僅是每平方米補助700元左右，其實按當前建筑市價來計算每平方米造價至少要達1300～1500元。因此這一補助標準只能甚至不能建成五保對象的住房，而實際每個五保村不僅要建五保對象的住房，還應有綠化、普通日用生活設施設備、娛樂設施等配套的附屬設施，來豐富五保老人的精神生活，如按這些配備，顯然目前的18萬元是遠遠不夠的。由于五保村項目建設資金投入低，五保村必要的生活、健身娛樂設施缺乏，導致五保老人不愿入住而難以發揮作用。

(三)農村不能自理分散供養五保對象，財政投入較少，生存現狀堪憂。

按照農村五保供養政策，分散供養的農村五保供養對象，可以由村民委員會提供照料，也可以由農村五保供養服務機構提供有關供養服務。而廣西目前農村集中供養方式主要是在五保村居住，由于五保村普遍存在無服務工作人員(部分五保村有，也只是兼職)、無服務設施、無服務管理經費的問題，僅能給供養對象提供住房，所以只有能自理的老人才可以入住，因此目前多數不能自理的五保對象都是分散供養(除去入住敬老院的)。從入戶調查情況看，村委會雖然與這些五保老人簽有供養照料協議，但由于缺乏護理費，受人力和經費的制約，提供照料也很難落實到位。而這些分散供養的五保對象，大多年老體弱，特別是有一些雙目失明、癱瘓在床的農村五保供養對象，日常生活難以自理，急需提供護理和照料。

(四)早建五保村后續維修資金缺乏或分配不合理。

敬老院或五保村建成以后，要維持長期有效運轉，后續還需投入一定的資金，如房屋的維修費、附屬生活娛樂設施購置建設等。而廣西現有的一部分五保村都是21世紀初修建的磚瓦結構平房，建成的五保村簡陋且規模小，每個五保村平均床位約10個，建設標準也基本上只解決吃住功能，普遍缺乏熱水器、取暖器、電風扇、電視機等常用生活設施設備，或有部分配備但已破舊，急需資金來維修建設或添置生活娛樂、衛生保健等附屬設施，但目前這些相關配套設施及后續維修經費都相對不足，導致廣西五保村配套設施嚴重滯后，從而制約了各地五保村正常發揮作用。另外，財政下撥的五保村維修改造資金也有些不合理，我們在平南縣調研時，工作人員就反映了這一問題:去年財政給了10萬元維修費，規定只能用于兩個五保村的維修。但從目前來看，每個五保村的維修及生活、娛樂設施的添置，大概有2萬～3萬元就可以了，而要進行大的維修又不夠，這樣一方面導致維修資金結余(文件規定不能用于其他方面)，另一方面有更多急需維修的五保村不能得到及時維修。平南縣工作人員給調研人員算了算，如按每年維修2個五保村，全縣2003年至2006年建成五保村約40個左右，這些都急需維修及生活、娛樂設施的添置，按此推算需要20年才能完全解決這一問題。

(五)專職管理人員難以到位。

雖然廣西五保供養條例明確規定，按入住對象的10∶1配備農村五保供養服務機構專職管理人員，所需經費由縣級財政予以保障。從我們的調研來看鄉鎮敬老院基本配備了管理、護理人員，但由于管理、護理人員工資待遇低，很難聘請到合適的工作人員，因此多數敬老院基本達不到1∶10的規定，即使有的敬老院達到了規定的標準，但護理人員年齡偏大、專業素質不高，而五保村基本都是由村干部兼職管理。專職管理人員難以落實到位，嚴重制約了廣西農村五保供養服務機構的發展和服務水平的提高。

(六)財政對于五保對象醫療保障方面的投入還需加強。

五保戶是一個老年群體，正處在各種疾病的高發期，看病就醫在所難免。雖然政府已全額資助五保對象參加了新農合并納入民政醫療救助范圍，但由于現行醫療體制原因，五保對象門診醫療費用無法報銷，以及一些不在藥品目錄的醫療費用也無法報銷，致使部分五保供養對象，特別是散居對象，擔心花錢，有病不想去治，致使小病拖成大病。

四、完善財政支持五保村建設的建議

(一)進一步提高供養補貼標準，改善五保人員的生活狀況。

根據農村五保供養工作條例規定，農村五保供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整。建議由現行的“每人每月不低于150元錢、30斤大米、1斤油”，提高到每人每月400元，即五保對象年供養標準要提高到4800元/人以上，且不分集中供養與分散供養。另外，按照《廣西壯族自治區實施〈農村五保供養工作條例〉辦法》規定，市、縣財政統籌安排農村五保供養資金和農村五保供養服務管理經費。考慮縣(區)、鄉財政較困難的實際，適當提高自治區、市兩級財政的負擔比例，并明確各自的負擔比例，以進一步加大農村五保供養投入，提升五保對象的供養標準，使農村五保供養標準不低于當地居民平均生活水平。

(二)進一步加大財政對新建五保村的投入，以提高建設標準，改善五保人員的居住條件，提高五保村入住率。

目前，廣西五保村僅能給供養對象提供簡陋住房，且普遍存在無服務工作人員、無服務設施、無服務管理經費問題，導致五保村入住率低。建議進一步提高五保村建設標準。一是五保村建設面積增加，由每個五保村建設總面積不低于200平方米增加到250平方米;二是項目總投資要提高，由每村18萬元提高至33萬元(約1300元∕平方米);三是每位五保老人居住面積應提高，由10平方米左右提高至25平方米左右(即一房一廳一衛一廚)，并將生活娛樂設施、設備購買資金納入項目專項經費予以保障，以提高五保村集中供養的檔次;四是新建五保村周圍環境要有規定，《廣西壯族自治區人民政府辦公廳轉發自治區民政廳關于加快全區五保村建設意見的通知》(桂政辦發［2003］204號)規定五保村的選址應在大的自然村或村委會所在地，調研中了解到這也存在不足。五保老人入住后，由于供養標準偏低(350元/月)，多數有勞動能力的五保老人還回去耕種自己的責任田或自留地，由于農村各屯之間有一定的距離，導致五保老人去自己的責任田或自留地太遠不方便，這也是導致五保老人不愿入住五保村的原因之一。因此建議新建五保村的選址不僅考慮要建在大的自然村或村委會所在地，而且應該有空地，如確實沒有的話，建議財政應通過村委會向農民以低價的方式租用一些土地，方便入住五保對象種菜或散養少量家禽如豬、雞、鴨以及開展農副業生產經營活動。因為城市養老院的老人們往往喜歡打打牌、唱唱歌，但這種生活方式不一定適合農村的老人們。五保村周圍有空地既為五保老人提供了力所能及的勞動環境，增加他們的樂趣，又能改善他們的生活質量，從而讓老人入住五保村后，住得安心，住得長久。

(三)聯建五保村的標準要有所提高。

為整合五保村建設資金，提高建設標準，近年來很多地方開始建聯合五保村，即用分別在幾個自然村(屯)建五保村的資金，整合起來建一個五保村，其目的在于提高五保村建設標準，但調研中了解到，聯建五保村與原來非聯建五保村除房間多幾個外，沒有什么實質改變，因此筆者建議對于聯建五保村政府要出臺新的規定，提高標準。如規定聯建五保村一定要配備專職服務工作人員、服務設施、服務管理經費等。不能像以前建的五保村僅能提供住房，即在新聯建和維修改造五保村的過程中，要更加注重五保供養設施中生活娛樂、體育健身、衛生醫療等配套設施的完善，不斷增強五保集中供養設施的整體功能，提高集中供養的檔次。使五保村具備生活照料、精神慰藉、康復護理、安全援助和社會參與等功能。做到讓五保對象居有其屋、食有其源、樂有其所，為五保老人構建舒適安逸的生活樂園。

(四)探索建立五保村運轉管理及維修資金供給的長效機制。

廣西雖然實現60%的行政村建有五保村，但建設標準低，普遍缺乏休閑娛樂、衛生保健等綜合配套功能。因此為提高五保村的入住率，發揮其真正的功能，建議加大對農村五保村維護及完善硬件、軟件配套設施資金的財政投入。一是將農村五保供養服務機構建設納入全區國民經濟社會發展和養老體系建設規劃或基本建設規劃，逐年予以安排;二是建議中央及各省市區在下達財政轉移支付指標時，將五保供養資金單列出來，專項管理，專款專用，以確保五保供養資金足額落實到位;三是積極爭取把五保村建設列入國債項目，作為農村基礎設施和公共事業建設加以支持;四是建立農村五保供養服務機構運轉和維護基金，以確保五保村供養服務機構維修改造、生活娛樂設施購置等有足夠的資金。此外，五保供養既有社會救助的特點，又有社會福利的特點，因此應該注意統籌規劃，把“五保村”建設及時地納入到新型農村社會救助體系建設框架中來。

對于五保村來說，專職管理服務人員及經費問題，可采取分步實施、分類對待。對建在交通便利、環境較好區域的五保村如建在集鎮上的五保村可考慮預留一定數量的門面房，或將五保村社會化管理，即向社會招募管理團隊，將五保村空置的床位進行經營，既解決專職人員管理經費的問題，也解決五保老人的一日三餐。如果五保村有專人照料，相信大多數五保戶都愿意住進五保村。

(五)強化五保供養對象醫療服務，保障其健康權益。

在繼續做好農村五保供養對象參與新型農村合作醫療、落實醫療服務保障的同時，重點保障五保老人的基本醫療衛生，做到就近看門診憑《五保證》在規定的金額內予以免費救助，解決日常門診看病困難的問題。同時，針對五保戶留醫時護理困難的突出問題，建議設立專門的農村五保醫療救助基金，確保為五保對象服務。該項基金的統籌范圍建議在縣一級，不足部分由上級財政轉移支付解決，以解決五保供養對象就醫看病難的問題。此外，廣泛發動社會力量，調動社會資源，組織志愿者進社區、入農戶為五保戶提供護理服務，強化五保對象醫療服務，保障其健康權益。

略)