加強全程預算管理 提高農業綜合開發資金使用效益

中國地質大學(武漢)經濟管理學院 李若云

財政部財政科學研究所 龍小燕

農業綜合開發作為財政支農的一個重要組成部分，在多年來的工作實踐中，結合自身特點，采取多種有效措施，努力加強預算資金全程管理，提高了財政資金使用效益。

一、完善財務制度體系，為加強預算資金全程監督管理提供有效保障

規范的制度是加強資金和財務管理的基礎。農業綜合開發針對“按項目管理”和“投入方式多元化”的特點，研究制定了一套比較健全的資金財務制度體系。特別是2000年以來，根據農業綜合開發工作面臨的新形勢，先后出臺了《農業綜合開發財務管理辦法》、《農業綜合開發資金報賬實施辦法》、《農業綜合開發資金會計制度》、《農業綜合開發中央財政貼息資金管理辦法》、《農業綜合開發財政資金違規違紀行為處理辦法》等一系列資金和財務管理制度。其主要特點:一是明確了對財政資金實施縣級財政報賬制度，減少了資金撥付的中間環節，提高了資金使用效率;二是明確了“專人管理、分賬核算、專款專用”的農業綜合開發資金管理原則，保證了資金的明晰核算;三是明確了實施工程預決算和資產管理制度，為項目的成本分析和工程的順利移交創造了條件;四是明確了對各類財政資金違規違紀行為的處理措施，為及時糾正、處理違規違紀行為提供了依據。實踐證明，農業綜合開發資金財務制度體系的建立，使財政資金全程監管機制不斷完善，為提高農業綜合開發資金使用效益提供了強有力的制度保障。

二、按照項目管理資金，實行資金和項目管理的有機結合

農業綜合開發借鑒世界銀行項目管理的經驗，以資金投入控制項目規模，按項目管理資金，實行資金管理和項目管理有機結合。無論是以農業基礎設施建設為主要內容的土地治理項目，還是以扶持農產品種植、養殖、加工和流通設施建設為主要內容的產業化經營項目，都明確要求省、市、縣各級農業綜合開發管理部門建立項目庫，并實行動態管理。同時嚴格立項程序，各類項目必須經過編制可行性研究報告、規劃設計、專家評審、批復等環節方可立項。以上所有立項程序結束并批復項目計劃后中央財政方可撥付資金。資金撥付后，嚴格按項目計劃使用，不得擅自調整和改變用途。項目建成后，嚴格執行項目竣工驗收及驗收工作考評制度，全面、詳細地考核資金使用和管理情況、項目建設任務與主要經濟技術指標完成情況、工程運行和管護情況等，并加強對已建成項目資金使用效果的監測評價。對竣工驗收及綜合檢查中發現的問題，要制定明確有效的整改措施，并及時檢查整改措施落實情況。由于實行了資金和項目管理的有機結合，建立了事前、事中、事后全程資金監管和風險防范機制，為資金使用的安全性和有效性提供了可靠保證。

三、強化預算執行管理，進一步加快資金支出和項目建設進度

加快資金支出進度，強化預算執行管理，是推進財政科學化規范化管理、提高資金使用效益的重要措施。為確保農業綜合開發項目早實施、早見效，近年來，中央財政不斷改進資金撥付方式，并加強對地方預算執行工作的指導，資金支出和項目建設進度明顯加快。一是中央財政提前下達下一年度農業綜合開發存量資金指標，地方各級財政部門(農發機構)根據下達指標盡早開展項目篩選、評審及計劃編報工作。二是根據項目計劃備案確認或批復情況，在全國人大批準當年預算之前，中央財政預撥一定比例的農發資金。從2010年起，為進一步加快預算執行進度，中央財政開始將下一年度數額相對固定的農業綜合開發轉移支付指標提前通知地方，資金支出進度進一步加快。三是實現預算執行的目標化管理，中央財政按月制定農業綜合開發資金撥付計劃，在加快資金支出進度的同時，努力提高預算執行的均衡性。近年來，中央財政一般在6月底之前即將90%以上的補助地方支出預算下達完畢。四是加強對地方財政資金支出的監督檢查，及時匯總并定期通報農業綜合開發資金支出進度和使用情況。同時，加強對項目單位資金使用情況的監督檢查，堅決防止擠占挪用資金，并把加快資金支出進度和加快項目建設進度緊密結合，提高了資金使用的時效性。

四、堅持多管齊下，構筑全方位、多元化的資金項目監管體系

圍繞提高農業綜合開發資金使用效益，從內、外兩個方面入手，堅持多管齊下，強化資金和項目全程監督管理。一是加強內部管理。健全農業綜合開發資金管理責任制，把管理責任落實到人;按照科學化規范化管理的要求，進一步細化預算編制，實現“一上”預算編制全部細化到“項”級科目;完善農業綜合開發資金分配辦法，提高資金分配透明度，實現資金分配科學、合理、公開、公正;嚴格執行財政資金縣級報賬制，加強對資金使用最后一個關口的管理。規范項目管理，全面推行項目專家評審制、招投標制、工程監理制、資金和項目公示制;采取驗收考評、綜合檢查、專項檢查等多種形式，加強項目執行管理;充分發揮基層財政部門(農發機構)情況熟悉、就地監管、隨時監管的優勢，強化項目全程跟蹤管理。二是強化外部監督。充分發揮審計部門及其他監督檢查機構、社會中介機構、新聞媒體、廣大農民群眾的監督作用，積極配合相關部門搞好農業綜合開發資金審計、檢查和監督工作，推行委托社會中介機構開展項目建設綜合性檢查，邀請新聞媒體和項目區農民群眾對農發項目進行監督，努力構筑全方位、多元化的農業綜合開發項目資金監管體系。

五、科學運用評價結果，建立獎優罰劣的激勵約束機制

從2003年開始，中央財政主要按照“綜合因素法”分配農業綜合開發資金，逐步探索建立了獎優罰劣的激勵約束機制。按“綜合因素法”分配資金，是指在分配各地中央財政農業綜合開發資金時，圍繞農業綜合開發主要目標，綜合考慮各地工作開展情況、農業資源條件以及其他特定的農業發展戰略要求等，確定資金分配所依據的因素及其所占的比重，以及每一項具體因子的權重，再利用公式計算得出分配各地的中央財政資金規模。資金分配綜合因素主要由工作質量因素和基礎資源因素構成。其中，工作質量因素是指項目建設和資金管理通過驗收考評及各種檢查后的綜合評價結果，基礎資源因素是指各地水、土等自然條件及農業產出情況，二者系數之和為100，各占一定比例。近年來，為健全獎優罰劣機制，使績效評價結果發揮應有的激勵約束作用，中央財政逐步提高了工作質量因素在分配資金時所占比重，由2003年的40%，提高到2006年的50%，再提高到2009年以后的60%。由于強化了績效評價結果在資金分配中的作用，中央財政資金達到了向工作質量好的地區傾斜的目標，充分調動了地方做好農業綜合開發工作的積極性，有效促進了財政資金的科學化規范化管理，明顯提高了資金使用績效。