廣西財政支農支出績效評價制度改進的思考——基于農民增收的視角*

廣西財經學院 蔣海勇

南寧職業技術學院 楊清源

廣西財經學院 李順明

全面建成小康社會的難點是農民增收問題，這在欠發達地區顯得尤為突出。目前廣西農民收入落后全國平均水平較多，為此，要實現與全國同步全面建成小康社會的目標就必須提升農民增收速度?！稄V西農民人均純收入倍增計劃》明確提出，“從2012年到2020年，努力實現廣西農民人均純收入年均實際增長10.3%”，“到2020年，按當年價廣西農民人均純收入達1.67萬元，比2010年翻1.88番;按2010年不變價達到1.18萬元，比2010年翻1.38番，確保達到全國平均水平，與全國同步全面建成小康社會”。①廣西壯族自治區人民政府:《廣西農民人均純收入倍增計劃》，http://www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfwj/zzqrmzfwj/201306/t20130614_422439.htm。廣西農民收入增速目標要高出全國農民收入平均增長目標約3.6個百分點，加快農民增收步伐將是今后廣西“三農”工作的重點，而財政支農項目則是重要保障。財政支農不僅要加大投入力度，更要提高績效，這是因為財政支農績效與農民收入增長之間一般存在正相關關系，改進財政支農支出績效對提高農民增收速度產生重要影響。改進績效評價工作，將有利于提高財政支農績效，促進農民增收。本文從促進農民增收的實際需要出發，就廣西財政支農支出績效評價制度的改進提出一些粗淺看法，以供政府有關部門和學術界商榷。

一、基于農民增收的財政支農資金績效評價要求

近年來國家不斷加大對農業投入的目的就是為了增加農民收入、改善農民的生產生活環境，縮減城鄉差距。為達成2020年廣西農民收入倍增目標，當前廣西財政支農資金的使用應以促進農民增收為主要任務，績效評價也應圍繞這一主要任務來進行，這要求:

(一)績效評價應重點關注農民增收效果。

西方政府績效管理理論強調對公共活動產生的最終影響和實際效果的評判，公共支出評價要體現結果導向。我國財政支出績效評估的目的是為了提高資金使用效益，評價工作也應重點考察支出項目的主要任務完成情況。根據廣西全面建成小康社會的目標要求，農民增收既是財政支農資金使用要達成的實際效果，也是當前廣西財政支農資金使用的主要任務，因此，支農資金的績效評價應重點考察其促進農民增收的效果。財政支農資金所涉及的面較寬，既有穩定農民收入補貼、農業生產資料與技術補貼等與農民生產和收入直接相關的項目，也有農村公益事業、新型農村合作醫療等間接支持農民增收的項目。無論對哪一類財政支農資金的績效評估，都應注重其在促進農民增收方面的直接或間接的產出和效果。

(二)績效評價應突出農民的主要利益相關者地位。

利益相關者理論最早被用于討論公司治理、企業社會責任等問題，隨著公共政策的利益相關者問題為研究者所關注，利益相關者理論逐步擴展至公共部門的研究中。在績效評價方面，利益相關者理論被較廣泛地用于對企業績效評價的研究，一些國內學者(孟凡蓉等，2008;吳國起，2011)也運用利益相關者理論研究我國財政支出績效評價問題?，F代社會，政府績效評價的根本標準應該是社會福利的改進水平和公眾的滿意程度，由各相關利益主體共同進行評判。就財政支農資金而言，其利益相關者是多元的，包括政府、相關政府部門、社會組織、企業、農民等。各類的利益主體中，支農項目的主要服務對象是農民，利益受財政支農資金使用的效果影響最大、最直接的是農民，然而對資金分配、使用最缺話語權的也是農民。因此，農民既是主要的利益相關者又是所有利益相關者中最為弱勢的群體。為更好地發揮財政支農資金效用，應在支農資金績效評價中將農民作為優先的利益群體，充分考慮農民的各項利益訴求。

二、廣西財政支農績效評價制度存在的問題

自財政部部署開展財政資金績效評價工作以來，廣西財政部門積極進行制度建設，先后出臺了《廣西壯族自治區財政扶貧資金績效考評試行辦法》、《廣西壯族自治區財政支出績效評價暫行辦法》和《自治區本級部門財政支出績效評價工作規程(試行)》等制度文件，構建了評價指標，明確了評價流程、方法等，推動了各項財政支出項目績效評價工作的開展。組織開展了各類專項支出的評價工作，自2006年就開始對廣西的中央分配財政扶貧資金以及自治區本級、市、縣財政安排的配套扶貧資金進行財政支出績效評價的試點工作，此后又開展了多項財政資金的績效評價工作，取得了較明顯的成效。但就財政支農資金績效評價來看，現有的績效評價制度并沒有將農民作為主要的利益相關者，未能充分回應農民增收這一當前廣西“三農”工作的重要任務，主要表現為:

(一)績效目標細化不足。

財政支農的績效目標是計劃實現的產出和效果，既是績效評價的內容也是設定績效評價指標、開展評價的基礎。2011年財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)規定:績效目標由預算部門隨預算填報，應明確、細化且合理可行。根據財政部《辦法》的要求，廣西也就財政支出的績效目標進行了相應規定。督促預算部門在申報預算時具體詳細地填寫績效目標，是財政部門抓好項目支出績效評價的第一個環節，也是保障項目支出達成計劃效果的基礎。就當前預算編制情況來看，存在要求填寫《財政支出績效目標申報表》的項目較少，績效目標說明簡單，對項目產出、效益指標的定量分析不足等問題。績效目標不細化導致預算審核難以把關，后續績效評價工作評判依據不清，不利于績效評價的順利開展。

(二)評價指標設計沒有突出重點。

作為衡量績效狀況的考核工具，評價指標體系的設計是否合理對績效評價工作的效果有重要影響。西方國家較為普遍的是按照目標管理(MBO)的SMART原則①即明確性(S)、可衡量性(M)、可達成性(A)、相關性(R)和時限性(T)。來設計績效評價指標。我國財政部2011年發布的《辦法》規定了財政支出績效評價指標設計要遵循相關性、重要性、可比性等五方面原則，同時給出績效評價指標框架的參考文本。根據財政部政策，廣西出臺了相關文件進一步細化要求，初步構建了財政支出績效評價指標體系。從評價指標設計的原則和考量的內容來看，相關指標的設計基本符合財政支出績效評價的要求。但是，當前廣西財政支農急需解決的加快農民增收的主要任務，在績效評價指標中并沒有得到充分體現，表現為:廣西財政支出績效評價指標體系(參考樣本)中的三級指標權重分配平均、各項支農支出評價中的四級指標中反映農民增收情況的指標偏少、權重不高。從促進農民增收的視角來看，當前的支農支出績效評價指標設計重點不夠突出。

(三)評價工作程序設定不利于農民反映利益訴求。

客觀公正的評價，離不開規范、合理的工作程序。為規范財政支出績效評價工作，財政部《辦法》和廣西有關文件均對評價工作程序進行了規范，明確了評價工作的基本流程和各工作階段的一些具體要求，對推動績效評價工作的規范開展起到了重要的指導作用。從相關工作程序的設計來看，農民有可能參與財政支農支出評價、表達利益訴求的環節僅僅是現場工作的調查問卷填寫工作。作為主要的利益相關者，農民缺乏參與支農支出績效評價的機會，無法有效地表達對財政支農資金使用的意見，使得農民的利益難以得到切實的保障，這不利于對財政支農支出績效的客觀公正評價?？冃гu價的客觀公正，要以讓農民參與的方式得到實現。

(四)評價結果應用的制度保障力度不足。

財政支出績效評價要發揮提高財政資金使用效益的作用，評價結果能得到合理應用是關鍵所在。在西方政府績效管理的發展過程中，美國、澳大利亞、新西蘭等國家制定了相應的法律來保障績效評價的實施和評價結果的應用。問責機制被認為是西方國家公共部門績效管理的四大制度基礎之一。就當前我國財政支出績效評價來看，雖然財政部門文件明確要將評價結果作為“改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據”，②財政部:《財政支出績效評價管理暫行辦法》。但在實際工作中，由于財政部門相關文件的強制力不足，相應的信息公開機制、獎勵約束機制等配套機制不健全，財政支出績效評價結果缺乏約束力、難以應用的現象非常普遍。這種評價結果難以應用的情況當然也存在于財政支農支出中，導致財政支農支出績效改進不足、導致農民增收乏力。

三、廣西財政支農資金績效評價制度改進的建議

(一)改進支農項目預算績效目標編寫要求。

為改變當前支農項目預算績效目標不夠明確、細化的現狀，財政部門應加強與相關預算部門的溝通協調，共同確定需要填報績效目標的支農支出項目，填報績效目標的支農支出項目范圍應逐年增加，最終應實現對支農主要項目的全覆蓋。對《財政支出績效目標申報表》①http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/29/content_1854881.htm.的填寫要求應進行修訂，要求預算部門在選擇產出、效益指標時應優先選用可量化指標。對于一些必須選擇定性指標的，也應要求進行詳細定性描述以便于判斷。

(二)在評價指標體系中突出對農民增收的關注。

財政支農支出績效應是以農民為主要利益相關者的各利益相關者要求滿足度條件下的整體效益最優，因此，農民的合理利益需求應在評價指標中得到相應的體現。當前農民的基本利益訴求主要包含三方面的基本內容:收入增長、生活環境改善、社會公平。在支農支出評價指標體系構建中，效益類指標應能較全面地體現農民這三方面的利益需要。考慮到廣西農民增收的緊迫性，在經濟效益的下級指標選擇上應以直接反映農民收入增長情況的指標(如農民人均純收入增長、新增農業產值等)為主。同時還應改變績效評價中對經濟效益、社會效益和環境效益權重賦值較平均的做法，增加經濟效益指標和反映農民收入增長指標的權重賦值。

(三)在工作程序中引入農民直接評價。

工作程序的改進會提高評價結果的客觀公正性，有利于績效評價制度的完善。根據當前財政支出績效評價工作流程的設計，建議在現場工作程序中引入農民直接評價，讓農民能夠直接參與支農項目績效評價，使績效評價的組織部門、項目實施部門能直接了解支農項目主要服務對象的意見。在具體操作上，可以采取在現場會中增加農民代表及農民代表質詢，或者采取單獨召開項目績效評價聽證會的方式。

(四)健全評價結果應用的保障機制。

評價結果的應用是績效評價具有約束力的重要一環。建立相應的保障機制，確保評價結果能得到應用具有重要意義。從西方發達國家的經驗來看，通過相應的立法及信息公開、問責等制度可以有效地強化政府績效評價結果的應用。就提高廣西財政支出績效評價結果應用的約束力來看，應建立績效評價結果的強制公開制度和相應的獎勵懲罰機制，獎懲不應僅僅限于財政資金撥付和預算資金安排范圍，還應對相應責任人的工資薪金、人事任免等產生影響。同時，應完善績效評價的救濟機制，使被評價者能夠就評價結果提請評價復議，以保障被評價者的正當權益。

［1］孟凡蓉、章磊、吳建南:《基于利益相關者理論的財政支出項目績效評價——以高校某教育項目為例》，載于《山西財經大學學報(高等教育版)》2008年第6期，第4～9頁。

［2］吳國起:《財政扶貧資金績效管理改革研究》，財政部財政科學研究所2011年博士學位論文。

［3］劉旭濤:《政府績效管理:制度、戰略與方法》，機械工業出版社2003年版。

［4］王鵬:《新農村建設背景下的財政支農績效評價研究》，吉林大學2012年博士學位論文。

［5］包國憲、董靜:《政府績效評價結果管理問題的幾點思考》，載于《中國行政管理》2006年第8期，第23～26頁。