差異化視角下的農村最低生活保障探析

文/陳 儒 孫志毅

一、我國農村最低生活保障制度的發(fā)展歷程及現狀

我國農村的最低生活保障制度是從傳統(tǒng)農村社會救助發(fā)展而來的。經過20年的發(fā)展，我國農村最低生活保障制度救濟形式不再局限于少量的物資，而是采取常規(guī)性救助的方式；救濟的對象不再是少數特殊危急群體，而是所有達到貧困標準的弱勢群體；救濟標準也不再依靠主觀估算，而是通過科學測算確定。在各項制度的作用下，農村最低生活保障進一步發(fā)展，保障資金和保障人數逐年提高，向著新的目標不斷邁進。

二、差異化視角下農村最低生活保障制度實施中存在的問題

1.最低生活保障標準在城鄉(xiāng)之間存在差距。最低社會保障雖然起源于農村，但是由于受到二元經濟格局的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不協調，以至于農村最低社會保障的發(fā)展一直落后于城市。目前，我國城市低保水平遠遠高于農村最低社會保障水平。2009年我國農村最低社會保障補助標準，一類每人每月83元；二類每人每月65元；三類每人每月35元。城鎮(zhèn)低保補助標準，一類標準為115元；二類標準為220元/110元；三類標準為315元/105元。從以上數據可以看出，城市低保與農村最低社會保障標準相差甚遠。

2.最低生活保障標準在不同地區(qū)存在差距。農村最低生活保障制度最初是由民政部著手推廣，率先在我國比較發(fā)達的沿海城市實施。2007年農村最低生活保障制度基本在全國范圍內建立，但各地低保標準差距懸殊。吉林、甘肅、寧夏、新疆等中西部地區(qū)的年人均低保標準處于700至800元之間，而上海已達到3400元的水準。由此可見，不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平不同，導致農村最低生活保障標準在不同地區(qū)存在差距。

3.保障對象難以確定。目前，各個地方低保確定的惟一依據是家庭收入，由于農村家庭收入存在很多不穩(wěn)定性和復雜性，這在一定程度上給農村最低社會保障工作的開展造成了較大的困難。同時家庭收入核算調查還存在著技術上的難題，目前面臨的主要困難，一是如何界定共同生活的家庭成員；二是如何科學地核算家庭收入，尤其是一些臨時性的收入，以及贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關系并且在一起共同生活的家庭成員的收入；三是如何確定可享受低保家庭的資格，那些因為建房、生意失敗導致生活困難的家庭，那些有外出打工人員的家庭是不是可以納入低保，這些在確定低保對象過程中都需要解決。

4.保障制度不完善。大部分農村地區(qū)的最低生活保障制度不規(guī)范、不統(tǒng)一，工作中有很大的隨意性，這樣就造成了很多不良后果。首先，現行的制度對待所有的低保人員“一視同仁”，但是，保障對象的家庭結構是不同的，一個老年人或一個未成年人與在勞動年齡階段的成年人相比，他們所需要的生活必需品是不一樣的。同時，不同規(guī)模的家庭的需要是不同的。最低生活保障制度應該適應這些需求并表現出一定的彈性。

其次，個別人為了取得低保資格，把年老父母與子女分開，單獨讓父母申請農村最低社會保障，而把法律上規(guī)定的由子女承擔的贍養(yǎng)義務推向政府。有的工作人員因人情關系，沒有按照低保標準進行核實，將原本不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆政策的空子、占國家的便宜，更有甚者，為了取得低保資格，夫妻雙方辦理假離婚，讓取得撫養(yǎng)子女的一方成為經濟困難的單親家庭，從而申請低保。

再次，長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)有別的社會保障制度，大量的社會保障資源投入到城市，而農村卻被長期忽視。由于農村長期缺乏有效的指導，各地方的做法迥然不同，低保對象、保障水平參差不齊，保障資金分配不公的現象常有發(fā)生，使農村最低生活保障制度難以在全國發(fā)揮整體性的積極作用。

三、差異化視角下農村最低生活保障制度改革對策

1.城鄉(xiāng)最低生活保障標準差異化。同一地區(qū)的城鄉(xiāng)之間存在保障水準的差距，其原因是由于長期受到二元經濟結構的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展極其不合理，以至于農村的低保發(fā)展在各個方面一直落后于城市，城市水準遠遠高于農村。政府需要在協調城市和農村的財政分配上做出調整，使得財政資金和優(yōu)惠政策傾斜于農村，適當降低城市低保水平，用城市低保來反哺農村最低社會保障，這種差異化的調整可以實現農村與城市低保水平的公平分配。

2.不同地區(qū)最低生活保障標準差異化。由于各地經濟發(fā)展狀況、物價水平、風俗習慣等存在較大差異，農村最低生活保障標準存在差異在所難免，但是不同地區(qū)的農村最低生活保障標準差距過大，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)差距懸殊。政府需要在協調東部和中西部的財政分配上做出調整，使得財政資金和優(yōu)惠政策傾斜于中西部，把東部的低保資金引入中西部，同時加大對中西部地區(qū)的財政投入。可以針對不同地區(qū)經濟發(fā)展水平以及地區(qū)的現代化進程劃分等級，在等級低的地方加大財政投入，這種差異化的調整可以實現地區(qū)之間低保水平的公平分配。

3.保障對象差異化。政府建立農村最低社會保障制度就是為了給農村貧困群體的基本生活提供保障。有關部門應當根據合理的排查和預算，實現對弱勢群體的“應保盡保”。對于那些沒有勞動能力的“三無人員”來說，他們的收入來源一般是很少的，收入的穩(wěn)定性較差，抵抗風險的能力也是比較弱的，因此，政府應適當提高這部分群體的救助標準，逐步提高其生活質量。

在制定最低生活保障的時候，要對家庭中的個體情況加以區(qū)分。在農村雖然生活條件艱苦，但是有勞動能力的人員居多，為調動有勞動能力救助對象的再就業(yè)積極性，建議家庭的某位成員再就業(yè)收入未超過本地最低工資時仍然按照原來的標準補助，當該成員的再就業(yè)收入超過本地最低工資時，不再對其個人實施最低生活保障，但是要給其家庭成員實施低保救助。當該成員的個人收入使得全家的人均收入高于最低工資標準時就不再對該家庭實施最低生活保障。這樣，既能鼓勵有勞動能力的貧困人員通過再次就業(yè)擺脫貧困，又能有效地控制被救助人員的隱形收入，同時也提高了救助的公平性，有利于降低地方財政的支出壓力。

4.保障制度差異化。在制度方面，依據各個地區(qū)農村最低社會保障實行的程度實施差異化。在經濟發(fā)達、農村最低社會保障發(fā)展比較完善的地方，應加強思想政治教育而弱化監(jiān)管體制；在經濟落后、農村最低社會保障水平低下、體制不完善的地方應當嚴格界定低保對象的范圍，加強監(jiān)管體制建設，杜絕暗箱操作，讓農村最低社會保障制度可持續(xù)運行。

總之，在差異化視角下農村最低生活保障問題是很重要的問題，也是最困難的問題。只有通過實施差異化的城鄉(xiāng)最低生活保障標準、差異化的異域最低生活保障標準、差異化的保障對象、差異化的保障制度，才可以應對農村最低生活保障中的種種問題，不斷地加快和完善農村最低生活保障。

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