地方政府性債務的幾個認識問題

財政部財政科學研究所研究生部 屈 志

地方政府性債務的幾個認識問題

財政部財政科學研究所研究生部 屈 志

近些年來，由于國內外經濟形勢的影響，以及現行體制下政府間事權與財權不匹配，財稅體制改革滯后，城鎮化建設和城鄉基礎設施以及民生工程建設的需要，地方政府資金供求缺口較大，導致地方政府性債務積累，規模日益龐大，增速加快，引起政府高層和社會輿論對地方政府性債務風險的高度關注。黨的十八大提出“要建立合規的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”2013年中央經濟工作會議又把“控制和化解地方政府性債務風險”作為中央經濟工作的六項任務之一。近日國家審計署發布了截至2013年6月全國各級政府債務審計的結果，摸清了我國政府債務的底數，給出了我國政府性債務風險總體可控的判斷。這不僅有力地排除了國內外輿論對我國政府性債務風險的誤判，也為我國清理整頓地方政府性債務，規范政府債務管理，建立債務風險管理機制打下了基礎，邁開了第一步。

地方政府性債務是一個十分復雜又涉及諸多方面的問題，本文僅就其中的一些認識問題做一些探索。

一、如何看待地方政府性債務

近些年來，我國地方政府性債務規模大、增長快、管理不統一，引起了國內外的普遍關注，一時間眾說紛紜。最近國家審計署發布了全國從中央到鄉鎮五級政府債務審計的結果。以精確的數據向國內外公布了我國政府性債務的“底數”，澄清了事實，也給我們研究和客觀評述地方性政府債務提供了依據。

(一)摸清“家底”是正視風險、防范風險的第一步。

我國地方政府性債務總量規模巨大且增長快，卻“家底”不清，心中無數，各地區各部門分散管理各自為政，而全國拿不出一個準確的數據，這是最大的風險，也是過去人們對政府性債務風險最為擔憂的。在中央領導的高度重視下，國家審計署組織了全國審計部門的力量，在2011和2013年連續開展全國性政府債務審計，摸清了情況，掌握了數據，使我們了解風險有多大、是否可控?情況怎么樣，問題在哪里?可以進一步研究該怎么辦。在具體風險處置上，筆者認為，審計署提出的政府性債務管理中存在的四大問題，應該是當前化解地方政府性債務風險中首先需要解決的問題。

(二)地方政府性債務的成績應當肯定。

這些年來，地方政府運用信用形式籌集資金所取得的成績是有目共睹的，簡要地說:

第一，籌集了近18萬億元的巨額資金，不僅彌補了我國歷史上重生產建設，輕城鄉生活設施建設的欠賬，而且極大地推動了國家經濟、社會的發展，在推進城鄉基礎設施、公共設施建設、環境治理、發展教科文衛等事業中，促進了我國就業水平的提高，改善了人民生活。

第二，由于政府間事權與財權不匹配和財稅體制尚未理順，地方稅體系尚未形成，地方財政十分困難，地方政府性債務在一定程度上緩解了地方政府建設資金供給的困境。

第三，地方政府性債務資金大部分投向城鄉基礎設施、環境治理、生態建設和保障性住房等基本建設投資，可在較長時間內發揮使用效益，屬于“前人種樹后人乘涼”的性質。以債務形式籌集資金，既可以解決當前資金投入的困難，又可以實現代際負擔公平的問題。

第四，由于我國的預算法規定，地方政府預算必須堅持收支平衡，不得列赤字。因此，地方政府不能公開、透明地發行地方債券。在經濟、社會快速發展迫切需要大量建設資金，地方財政卻十分困難，而國內金融市場特別是債券市場又發育滯后的特定歷史條件下，地方政府各種融資平臺的組建地方政府性債務的出現，盡管它尚不成熟、不規范、不完善，存在許多缺點和不足，但它仍不失為一種“中國式”地方建設融資方式的創新。

(三)地方政府性債務管理的問題不容忽視。

國家審計署在近日發布的2013年全國政府性債務審計結果的同時，指出了政府性債務管理存在的四大問題和原因，是十分確切的。如果用一句話來說，在一個國家內部，數以萬億以上的資金，在社會的經濟生活和市場上流動卻沒有統一的法律的約束和制度的規范，本身就是管理上的極大問題和風險。造成這種態勢的原因:一是在當時的情況下，地方政府既要爭項目又缺乏配套資金，產生“重籌資、輕管理”，“先上馬、后規制”的狀況。二是我國的法治思想跟不上時代發展的要求，法制建設滯后。例如，即使是已開征多年的稅種，也多是按照國務院制定的法規、條例、草案執行，更何況為應對國際經濟形勢變化而急促上馬的地方政府融資，只能依靠各地方政府“摸著石頭過河”。一部國家的法律要經過全國人民代表大會審批通過，確實是要多費時日。但要實現法治社會，對于這類涉及國家經濟安全和穩定的金融活動是不可無法可依的。三是我國缺乏地方政府債務管理的經驗，新中國成立以后，我國曾有過兩次短暫地發行地方債的經歷(1950年，東北人民政府發行的東北生產建設折實公債;20世紀80年代末到90年代初，為保證重點地區和重點企業的建設，曾短暫發行過地方債)。但由于時代背景不同、發行目的不同，沒有可比性和可借鑒的經驗。由于我國預算法規定，使地方政府不能公開發行地方政府債券，因此，也就無法積累資本市場公開透明的以債務方式集資的經驗。地方政府所能吸取的大多數是地方民間融資的管理辦法。

(四)對地方政府性債務的看法。

在我國的現代化建設中，資金的需要量是巨大的，需要通過財政金融建立多層次、多渠道、多元化的融資方式。從地方建設來說，既需依靠政府的財政稅收，提供各種公共產品和公共服務，進行各類基礎設施建設的資金，也需要充分運用政府信用進行多元化融資。公開規范的地方政府公債的發行，只是其中的一種渠道。組建規范的、控制有序的地方政府融資平臺，以公司債、城投債、項目債等形式在債券市場上融資也應該是很有發展前景的形式。因此，筆者認為:地方政府性債務通過整頓、建制、立法、規范后，將會是債券市場中一類重要的金融產品;是實現城鎮化建設中重要的籌資手段;是吸引民營資本廣泛參與城鄉建設，特別是各種市政設施、交通運輸、保障性住房、農林水利和生態環境建設等的重要方式。

二、當前應如何加強地方政府性債務管理和防范風險

一段時間以來，在對地方政府性債務關注中，有不少有關加強地方政府性債務管理和風險防范的建議，值得認真研究。筆者認為，作為2013年全國經濟工作六項任務之一的“控制和化解地方政府性債務風險”，應著力做好以下幾個方面的工作:

第一，在國家審計署摸清全國政府性債務“家底”的基礎上，清理舊債。家底不清、情況不明本身就是一種風險。摸清“家底”為化解風險創造了條件，找到了清理舊債的目標。清舊債、處理好債務存量必須區別情況，不只是處理歷史陳債的清欠，而且要將重點放在治理那些債務率過高、平均增長過快的地區、部門和行業的政府性債務。對那些違規注資的行為和項目;所有的形象工程、政績工程;那些有逾期拖欠貸款的平臺公司，都應該分別情況，加以處置。

第二，建立政府債務預算管理制度和舉借融資機制。應研究編制地方政府債務預算。凡納入地方政府債務預算的項目，在一定的限額以上必須經過地方人民代表大會審議批準;按照地方的經濟發展和財政負擔能力，控制地方債務總規模。將地方政府的債務預算收支(投融資)納入地方政府的全額預算管理之中。

第三，修訂《預算法》授予地方政府發債權。“修明渠、堵暗渠”實現地方政府“陽光融資”;對地方政府融資平臺公司繼續進行整頓、規范，使其成為吸引民間資金參與市政、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性建設以及工業、能源等方面的投資渠道之一。

第四，除為公益性項目舉借由非財政資金償還，政府需承擔一定的救助責任的債務外，地方各級政府債務誰借誰還，明確地方債務中央不兜底。建立地方政府性債務管理的干部責任制和項目質量效益在規定期限內的責任追究制。

第五，建立地方政府債務的風險預警機制和應急處置機制，防范債務風險。

第六，開展領導干部的正確政績觀教育和干部考核制度，改變唯GDP論的政績觀和考核要求，將政府的債務率等債務指標以及環境保護、就業率等與民生密切相關的重要指標列入干部考核范圍。

加強地方政府債務管理，防范債務風險，既有認識問題，也有制度建設問題，從一個時期的任務來說，要從認識上理順政府與市場的關系，正確把握政府的職能，將政府的有限財力只用于政府應該做的事情上，為市場創造良好的運行環境，如提供公共產品和基本公共服務，改善民生，使人民能夠安居樂業。從制度建設上，首先是要進行法制建設，使政府的債務從發行、資金籌集、使用到債務的償還、清理的全過程都有法可依。其次是要理順各級政府間的事權與財權的匹配關系，調動各級政府的積極性，完善財稅體制，特別是完善分稅制和地方稅體系，逐步增強各級地方政府執行自身職能，建設美好城鄉家園，改善民生的必要財力。