財政資金績效第三方評價機制研究*

河北經貿大學 王會川

財政資金績效第三方評價機制研究*

河北經貿大學 王會川

作為績效評價中最具探索和應用價值的績效第三方評價機制逐步得到認可，第三方評價機制作為一種有效的外部制衡機制，能夠彌補傳統自評的內在缺陷，是保證評估結果真實、準確和公正的起點。本文對財政資金績效第三方評價機制的積極作用、機制在資金使用管理中的嵌入模式以及機制建立和運行的難點問題進行研究和探討，并嘗試提出建議對策。

績效；第三方評價；財政資金

2015年1月1日即將施行的新預算法，突破性地將財政收支的績效管理和績效評價以法條形式予以明確和著重強調，充分體現了現代財政制度的績效檢驗和結果導向特征。事實上，財政資金的績效管理探索在政府支出管理中早已萌發，但遲遲不見掛花落果，究其原因，一是缺乏法律層面的沃土肥田，新預算法的出臺及時彌補了這一缺憾；二是缺乏技術層面的修枝剪葉，傳統的績效自評、重點項目抽查評價手段因缺乏客觀獨立精神，效用差強人意。資金績效第三方評價機制作為一種有效的外部制衡機制，能夠彌補傳統資金績效自評的內在缺陷，是保證評估結果真實、準確和公正的起點。

一、引入第三方評價機制的三種積極作用

傳統意義上的績效評價是兩種內部管理評價的組合體，一是“第一方評價”，即政策的執行者迫于政策制定者給予的行政壓力而開展的自我執行評價，在財政資金的績效評價中表現為預算執行自評。二是“第二方評價”，即政策的制定者對執行者進行的抽樣檢查式的評價，在財政資金的績效評價中表現為重點項目評價。但是這兩種看似嚴密的評價方式背后卻有著政策制定部門和政策執行部門的評價自我保護。一方面，政策制定部門不愿客觀地承認自己制定的政策存在差的績效效果；另一方面，政策執行部門不會主動承認自己的執行行為存在失誤和差的執行結果，這樣一來，兩種評價都成為了自我保護性評價，評價中掩飾問題、回避問題在所難免。這樣的評價造成的結果就是頑疾被掩蓋、公眾不認同、慣性思維被延續，因此十分必要引入第三方評價機制。

(一)走出利益藩籬，突出評價的獨立性和客觀性。

第三方評價是指由與相互聯系的兩個主體無隸屬和利益關系的外在主體實施的評價,目的是為了掙脫利益鏈條羈絆，自由、獨立、客觀地進行檢驗和測評，在財政資金的支出評價中克服財政管理部門和預算部門自說自話的評價弊病，在無行政壓力和外部干擾下，由真正獨立的第三方給出客觀的評價意見，進而披露財政政策設計和資金管理使用中存在的問題。獨立第三方還能夠在委托方的兩個主體之間形成利益的隔熱板和矛盾的緩沖帶，給彼此利益相關或利益對立的兩個主體以利益脫鉤或矛盾斡旋的出路，在財政支出的管理中，財政部門與預算部門是兩個對立統一的矛盾體，財政政策的落實和資金績效的實現要依靠預算部門對政策的遵從和資金支出的自我約束，績效評價問題的發現又使得財政部門和預算部門形成了對立的監督和被監督關系，兩者既要維護融洽的相互理解和支持的關系，又要毫不客氣地給予客觀否定和問題揭示，在績效評價中往往形成若即若離的糾結關系。第三方評價機制的引入能夠有效地化解這一矛盾，跳出利益藩籬，給出更加獨立客觀的評價結果。

(二)打破領域跨度，保證評價的專業性和權威性。

隨著公共財政的深入推進，財政資金的覆蓋領域在無限擴展，單單依靠政府部門的智力資源和專業水平不可能實現面面俱到，第三方評價機構所具備的專業性、多元性可以極大地提升資金績效評價的權威性和多維性。一方面，第三方組成可以是高校或其他科研院所專家學者，專業性評估商業機構或者是具有專業特長的個人，這就保障了評估過程中，對資金投向和效益評價拿出專業化對比意見的可能。另一方面，第三方評估機構是行政機制以外的人員或組織，能夠克服體制內的思維習慣和行為定式，擺脫意識慣性的影響，給出更加具有建設性和創新性的評估結果，更能夠通過績效評估給決策者及執行者以新啟示和新改進。再者，當前許多財政支出項目涉獵眾多領域，第三方評價機構作為一種靈活組合的團隊，可以比較簡便地克服領域跨度，使一個項目能從不同專業角度得到評價，是一種會診式的檢查和評判，給出的績效評價結果往往更全面、更系統。

(三)堅守公共財政理念，提高評價的開放性和參與性。

第三方評價機構是面向全社會選定，受托于人大、審計、財政等具有監督管理責任的權利主體，除了評價的商業收益以外，首先在選定第三方過程中，必須確保其能夠站在公眾立場，代表群體意志，客觀評價資金支出效果，其實質是代表公眾行使財政監督權利、參與政府理財。這恰恰與公共財政的開放、民主、公開的理財思路相契合。財政資金績效評價的第三方無論是在預算編制過程中直接參與資金的安排使用，還是通過結果評價的應用間接影響以后年度的資金投向，都是民主理財、公眾參與決策的過程，第三方評價機構的組成越典型，代表的民眾意志越普遍，理財的參與階層就越廣泛，得出的評價就越能體現群眾觀點，越接地氣。

二、第三方評價機制的基本嵌入模式

第三方評價機制猶如軟件的一種功能模塊，其具有靈活便捷的嵌入特性，可以嵌入到事前、事中和事后運用，當前探索較多的財政資金績效第三方評價更多是側重于事后的執行結果評價，以廣東省為例，其在2011年就率先開展的財政支出績效的第三方評價改革，就是一種側重于重點項目支出績效結果的事后評價模式，評價的對象是已經完成或者階段性完成的項目支出。但借鑒政府績效管理和國外績效評價的探索經驗，財政資金績效的評價也應當包括兩種基本的嵌入模式，即前置性計劃評價和后置性結果評價。

(一)前置性計劃評價——預算編制環節第三方評價機制。

即在預算編審階段，對下一年度已經入庫的單個或單類預算項目和項目的預算建議計劃進行的第三方評價，將評價結果用于資金分配決策。

1.評價的主要內容。包括項目是否真實、項目計劃是否可行、項目是否具有足夠的社會價值和經濟價值、項目是否明確了績效目標、績效目標的設定是否科學準確、績效目標是否可考評、項目實施是否具備應有條件、項目預算測算是否合理。

2.評價的組織模式。該階段的評價是在部門編制并提交下一年度預算項目和預算項目建議計劃之后，財政部門在對重大和重點項目進行審核過程中，組織第三方對部門提交的預算項目計劃進行專業性技術審核。

基本模式：財政部門通過招標等形式確定多類第三方機構—第三方機構受托對預算項目進行評價和提出建議—評價結果反饋財政部門—財政部門就評價內容與預算部門交換意見—預算部門按照評價結果調整項目預算并再次提交。

3.前置性評價案例。

(1)北京市財政局開展的公共預算“事前績效評估”，在預算編審過程中邀約第三方對項目的必要性、可行性、績效目標、預算和資金風險進行評估。2013年北京市財政局組織人大代表、政協委員、專家、中介機構等納稅人代表對43個事前評估項目(涉及資金39.34億元)進行評估，評估核減資金10.2億元，評估出“不予支持”項目6個，評估出“部分支持”項目11個，核減金額占到了評估金額的26%。

(2)合肥市財政局在2014年部門預算編制中推行“開門辦預算”的形式。對10萬～50萬元的維修項目，無須發改部門立項；50萬元以上的日常維修項目，財政部門委托有相應資質的評審中介機構進行第三方評審，共委托評審項目98個，核減率在50%左右，且事前評價意見均作為預算安排的重要依據。

(二)后置性結果評價——執行結果的第三方評價機制。

即在年度預算執行的某個節點或結束后，對已經完成或者階段性完成的預算項目進行績效目標比對分析的第三方評價。

1.評價的主要內容。預定的項目績效目標與實施效果對比評價、資金使用和管理的規范性評價、項目組織實施的效能評價、其他經濟或社會效益評價等。

2.評價的組織模式。該階段的評價是建立在項目實施單位績效自評基礎上的，由各級人大、財政、審計等有評價需求和職權的部門對項目的績效目標完成情況、預算執行情況、資金管理和使用合規合法情況、項目的社會價值和經濟效益情況等進行比較或定性、定量分析和評價。

基本模式：確定績效評價項目—通過招標等形式確定第三方—第三方根據預算部門的自評和績效指標設定確定新的獨立的評價指標—第三方進行評價并將結果反饋委托單位—委托單位向資金使用部門反饋評價結果并向社會公開—在編制下一年度預算中進行應用。

3.后置評價案例。

(1)早在2011年，時任廣東省委書記汪洋提出，“財政績效評價讓第三方做”，當年廣東省財政廳通過政府采購方式，委托華南理工大學政府績效評價中心對2010年中央及省財政補助全省義務教育資金(45.38億元)進行評價，包括免收課本費、公用經費、困難學生補助、校舍維修等類別，涉及20地市115個縣區，約2萬所學校。評價采用了單位自評、書面審核、現場核查的方式，形成并對外發布了《2010年度廣東省城鄉義務教育補助資金績效第三方評價》，評價客觀地指出“廣東省小學生均預算公用經費水平全國排名倒數第5；部分免費課本價格比市面報價高出兩三成；全省校舍維修補助資金地方配套到位率僅為44.1%；兩成學校將公用經費用于“人頭費”和償債等；部分學校的招待費支出數額龐大”等比較尖銳的問題。同年，廣東省還開展了小型病險水庫除險加固資金、新型農村合作醫療補助資金、新型農村社會養老保險補助資金等民生類專項資金的第三方績效評價，評價結果都具有很高的應用價值。

(2)成都市財政局2014年年初對2013年度的財政支出開展績效評價，按照“代表性強、資金量大、社會關注度高”的原則，選擇績效評價項目78個,其中的35個項目委托中介機構進行評價，評價結果通過反饋整改、結果通報、目標考核、與下年預算安排掛鉤等方式加以應用。

三、運用第三方評價機制的難點和對策

雖然近幾年財政資金績效的第三方評價機制在各地有了諸多探索和嘗試，但由于受到多方面主客觀因素的制約，尤其是第三方的絕對獨立性、評價標準的設定分歧、資金使用方的信息藏匿、評價結果的被動應用都是真正有效發揮資金績效第三方評價作用的限制因素。

(一)第三方的絕對獨立性。

從實踐來看，在確保第三方評價機構獨立性方面，有兩方面障礙。一方面，當前資金績效評價第三方的委托人主要是本級財政部門和資金使用部門，這樣就造成了這兩類部門“花錢雇人評價自己”的現象，第三方收取委托人的評審費，再去評價委托人的績效，勢必受制于委托人，難以得出獨立客觀的評價結果。另一方面，當前通過招標確定的第三方往往是某個事務所或某個研究機構，第三方的構成單一，沒有廣泛的代表性，再加之這個選定的第三方與評價對象如有利益關聯，就極有可能人為導演評價結果。對此，筆者認為，要確保第三方的絕對獨立性，一是第三方的委托人應該是財政資金的監督機構，即各級人大、審計機關、上級財政部門、上級專項資金下達部門等僅有該項資金監管責任而沒有直接和間接使用權限的單位。二是第三方不應該是一個法人或者同類別專家，應該在確保專業性的前提下，盡可能的多樣化，這樣才能按照多數票機制做出更加客觀、代表大多數公眾利益的評價結果。

(二)評價標準的設定分歧。

資金績效評價的核心問題是評價標準即績效指標的設定，在評價標準設定方面，面臨兩個模式選擇，一是委托方設定評價標準，二是第三方設定評價標準。如果由委托方來設定評價標準，第三方的專業水平在標準設定中就沒有發揮作用，第三方的評價結果就被提前圈定。如果由第三方來設定評價標準，可能給出的評價結論在委托方看來無法應用，也存在主觀排斥的可能。筆者認為，資金績效的評價標準應該先由第三方從專業角度設定，再與委托方溝通確定，也就是說，委托方應該采取整體委托的方式，而不是單純的人力委托。當前，如廣東等省份已經開始采取整體委托方式，這樣也確保了評價工作的獨立開展。

(三)資金使用方的信息藏匿。

現實的財政資金績效評價中，被評價對象掌握著最全面的資金使用效益信息，這樣被評價對象只在評價過程中披露有利于自己的信息，而一定會試圖掩蓋不利信息，甚至是偽造虛假信息給第三方，這樣一來建立在被評價對象自評基礎上的第三方評價就很難掌握資金的真實使用情況和績效結果。對此，可以借鑒美國等發達國家在政府績效管理中的法定賦權和法定追責做法，將績效評估作為社會對政府的法定要求，通過政府績效與結果法和組織典范法賦予第三方評價機構在信息獲取上足夠的權利，對評價信息的藏匿行為給出法律懲戒手段，從而使第三方能夠盡可能全面掌握信息。

(四)評價結果的被動應用。

第三方評價作為資金安排決策的依據，但不是強制性的，對第三方評價的結果是否采納取決于預算主體本身，這樣就使得評價結果往往是被動地被應用到決策中，即使預算單位對評價結果束之高閣也無法追責，這樣第三方評價的存在意義就大大削弱。借鑒國外的探索與國內經驗，筆者認為，第三方評價作用的發揮要依靠“兩個公開”來實現，一是要對評價結果予以公開。在第三方評價結束后，要向社會公開評價結論，這樣既可以使公眾監督第三方的評價行為，也可以使第三方評價結果被輿論關注，給預算主體形成改進的外在壓力。二是要對評價應用情況予以公開。即在決策中通過評價結果，核減了多少預算、調整了多少項目、優化了哪些政策，都要予以公示，從而給第三方評價以最終的“成績單”。

*本文為河北省社會科學基金項目《政府間事權和支出責任劃分制度研究》研究成果，項目批準號HB14YJ050。

F812.45

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：2095-3151(2014)69-0036-04