高等學校推進內部控制規范的路徑

廣西財經學院 寧旭初

《行政事業單位內部控制規范(試行)》要求自2014年1月1日起實施，這對于高等學校貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020)》是一把利器。如何適應建設現代大學制度的新要求，推進高校內部控制制度建設，加強對高校經濟活動風險的控制和防范，已經成為當前高等學校亟須研究解決的一項重要工作。

一、內部控制制度是現代大學治理的基石

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆四中全會部署全面推進依法治國，強調把法治作為治國理政的基本方式。作為肩負著實現國家戰略歷史使命的高等學校，必須加快推進學校治理體系和治理能力現代化進程，全面推進依法治校，為全面建成小康社會提供堅強有力的人才支撐和智力支持。

高校治理體系，就是在黨的領導下，管理高校的制度體系，包括教學、科研、服務社會、文化傳承、內部管理和黨的建設等各方面的體制、機制和法律制度安排。而高校治理能力，則是指運用制度管理高校各方面工作的能力。治理體系是制度建設，治理能力是制度執行，兩者密切聯系，相輔相成。推進高校治理體系和治理能力現代化，就是要在理順政府、教育和學校的關系的前提下，形成完整科學的制度安排;就是要在加強制度建設，完善法律法規的基礎上，形成保證制度和組織體系靈活運行的機制;就是要在健全學校體制機制的同時，有效形成和充分發揮學校治理能力，解決改革發展中面臨的現實矛盾和問題。

現代大學制度是以高等教育內涵式發展為導向，以完善大學治理結構為核心，建立自我定位、自我發展、自我約束的機制。現代大學治理的重點是體制機制創新，基礎是制度建設、依法辦學，保障高校自主權的有效落實和正確行使。現代大學制度建設主要涉及兩個層面:一方面是大學內部治理體系，另一方面是大學外部治理體系。對高校自身而言，就是要完善內部治理結構，推進學校管理體制的改革，構建以大學章程為主體的制度體系，從而推進高校治理能力的現代化。現代大學治理涉及一系列問題，例如大學決策權和控制權的分配，權力制衡、績效考核制度和激勵機制的設計等。但總體而言，可歸納為大學的外部治理和內部治理兩方面的問題，即:大學與政府、社會的關系;大學黨委領導下的校長負責制及校院系三級規范運轉問題。

內部控制作為內部治理的基本要素，是內部管理與監督的關鍵架構，是風險防范、預警與控制的重要機制。加強內部控制制度建設，將高校內部控制和內部管理有效結合，有利于對高校運行過程中發生的各種情況及時反映，并使之得到有效處理，形成更加靈活高效的管理系統，合理控制高校開展各項經濟管理活動的風險。高校通過實施和強化內部控制，增強廣大教職員工的內部控制意識，改善內部控制環境，營造法治氛圍，建立健全制衡機制，提高依法治校的能力，自覺維護并貫徹落實現代大學制度，能有效提高高校的內部管理水平，進而為高校持續創新、科學發展打下穩固基礎。

二、高等學校推進內部控制規范的基礎

按照現代大學制度建設的要求，高校越來越重視自身的經濟活動風險，不斷加強財務、招生、采購等內部控制制度的建設工作，但仍沒有形成系統的內部控制體系。當前高校內部控制制度建設存在以下幾個突出問題:

(一)內控意識薄弱。

由于我國的內部控制建設起步較晚，高校一直以來不重視內部控制建設工作。內控意識比較薄弱，學校領導層面認為內控是財務部門的事情，只要財務部門不出事，內控就是有效的;中層管理部門領導認為，內控是學校和財務處的事情，只要管理部門不違反學校和財務處的規定，內控就是有效的;教職工層面認為，內控是學校管理的事情，只要教職工個人不違反學校的規章制度，內控就是有效的。高校尚未意識到內控是以預算管理為主線、資金管控為核心的一個全校人人都要參與，人人都相互牽制的系統工程。以高校的政府采購業務為例，由于沒有建立內部采購評審專家庫，每次內部采購評審都是由國資或設備使用部門的負責人組織實施;或者雖然建立了評審專家庫，但每一次抽取的專家都固定為國資、財務、審計及紀檢等部門的負責人再加上設備使用部門負責人。采購評審專家相對固定，容易產生舞弊或腐敗現象。一些高校還存在最后驗收環節也由上述評審專家組織實施的現象，采購評審與驗收沒有相互分離，難以形成相互制約、相互監督，產生舞弊和腐敗現象。

(二)內部行政色彩濃厚。

現階段，高校仍存在著從科員到處級、廳級、部級等諸多行政級別的干部，官本位意識、長官意志比較明顯。在這樣的體制下，會導致權力集中，缺乏公開、民主的議事機制，從而影響內控實施效果。例如有些高校領導強行指令相關部門或人員繞過學校相關制度違規干預正常業務工作，這樣容易滋生腐敗現象，損害學校利益;由于高校的二級學院院長為部門“一支筆”負責人，部門預算申報、預算執行全由其簽字“決定”，有些二級學院的院長不主動與學院領導班子其他成員和教職工商量以及不主動公開預算、決算情況，二級學院的預算經費就有可能成為院長的個人“資產”，存在著嚴重的腐敗風險。

(三)制度不健全、執行不力。

高校制度不健全主要表現在重視學生管理制度、教學管理制度，輕視財經管理制度。例如大部分高校都沒有制訂教學經費分配管理辦法。高校制度建設一般都是以部門為單位獨立起草的，沒有考慮部門之間、業務崗位之間的相互牽制關系，制度牽制性較弱。例如財務部門起草的《收費管理辦法》就沒有對學生住宿情況提供來源及來源的真實性作出規定，存在住宿信息不真實、住宿費不能足額收取的風險。高校制度管理最大的缺陷就是執行力較差，主要表現在管理者和執行者都不熟悉制度，甚至出現管理者和執行者都故意規避制度的情形，導致制度形同虛設，給高校造成嚴重的風險隱患。

(四)監督機制缺失。

監督機制的缺失一方面表現在對實施崗位工作所應承擔的責任、義務以及相關處罰措施的規定存在空白，沒有在制度上規定“違規成本”，導致內控執行無力。雖然內部審計和監督機制是貫徹內控的有效手段，但是審計部門、紀檢部門和學校其他部門一樣都是在學校黨政領導下的機構，審計部門、紀檢部門受到的約束比較大，很難獨立和權威地發揮監督內控的作用。另一方面表現在缺乏公眾監督機制。高校只在每年的教職工代表大會上公開學校信息，其他時間很少主動公開信息，導致公眾無法進行有效監督。雖然學校主動公開了一些信息，但是公開的信息比較模糊，公眾看不懂或者獲取的信息沒有價值。例如，財政和教育部門都要求高校公開預決算情況和“三公”經費情況，但是高校公開預決算情況只公開到“項”級科目，“三公”經費情況只公開公共財政預算安排的部分。同時，高校的一些維修項目也存在著信息不公開的情況，容易造成舞弊或腐敗現象。特別是高校在假期期間進行的維修項目，施工現場沒有公示維修工程項目名稱、項目可行性論證、施工單位、校內項目負責人等信息，教職工無法對工程項目進行監督。

(五)信息溝通不暢。

溝通渠道不暢一方面表現在校內管理層與教職工之間和學校與外部之間的溝通渠道不暢。高校管理層與教職工溝通的正式渠道僅有每年的教代會和信訪接待日，溝通渠道比較單一。管理層的執政理念只能通過中層干部來傳達貫徹，教職工的意見建議一般也只能由中層干部向管理層反饋。但是中層干部行政、教學和科研工作繁忙，無法有效地傳達管理層的信息，同時也無法有效地向管理層反饋教職工的信息，導致管理層推行的管理政策得不到貫徹落實，教職工的呼聲也反饋不到管理層，造成兩者之間相互不信任，最終影響學校事業發展。學校缺乏與外部有效溝通的渠道，也會影響學校利益。例如，某高校疏于與法院進行有效溝通，沒有按時支付法院判決認定的合同款項，導致被最高人民法院列入失信被執行人名單。另一方面表現在信息管理系統不能兼容、相互牽制。近年來，高校比較重視校園信息化建設，有些高校甚至已經建設了云數據平臺。但由于高校內部各部門各自為政，獨立建立物理隔絕的管理系統，導致管理系統使用對象單一，無法提供校園共享，也無法與別的管理系統相互牽制;有些部門雖然建立了全校可以訪問的系統，但是系統之間接口不兼容，也無法實現數據共享，實現不了系統之間的相互牽制;還有一種情況是系統能夠提供兼容接口，但是高校內部缺乏系統維護人員，也導致系統發揮不了相互牽制作用。例如，由于學工、教務、財務及后勤等部門沒有使用同一平臺進行學生數據管理，學生休學、退學、出國留學等信息不能及時掌握，導致各部門掌握的學生人數不一致，嚴重時還會導致學校在學費和住宿費管理上存在數據不準確的風險。財務部門沒有建立統一的財務信息平臺，預算系統、收費系統、合同管理系統、資金支付系統、固定資產管理系統、核算系統和決算系統等獨立運行，系統之間所需要的數據還需要人工導出，存在財務信息不真實、瀆職、貪污腐敗等風險。

三、高等學校推進內部控制規范的路徑

高等學校應在遵循高等教育發展規律的基礎上，按照《行政事業單位內部控制規范》確定的路徑，圍繞學校發展目標，結合各學校實際，制訂切實可行的工作方案，選擇合適的路徑推進內部控制規范。

(一)營造氛圍。

長期以來，高等學校領導班子和中層干部一般都從學校產生，他們熟悉教學、科研工作，遵循大學發展規律，緊緊圍繞提高質量這一核心任務，全面推進人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等各項工作，但他們缺乏財經管理經驗和專業知識，不熟悉財經管理工作規律，發展過程也面臨不少困難和挑戰，債務負擔過大，積累了一定風險。面對大學規模擴大化、資金來源多元化、內部管理層級化、利益訴求差別化、經濟關系復雜化的新情況，高等學校領導班子和各職能管理部門必須充分認識內部控制規范對建立現代大學制度的重要意義，了解和熟悉內部控制規范的內容，主動加快建立健全內部控制制度，正確處理錯綜復雜的財務關系，妥善解決各方面的利益訴求，防范財務風險，保障學校的可持續發展。高校領導班子要切實轉變觀念，增強風險防范意識，樹立抓內控就是抓教學科研、抓學科建設、抓學校健康穩定發展的思維。明確黨政主要負責人對學校內部控制的建立健全和有效實施的第一責任人，并增強各專業委員會、各院系、各職能管理部門的責任感和使命感，摒棄內控是財務部門工作職責的思想，實現從“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，在全校范圍內營造起良好的內控氛圍，確保內部控制工作順利推進。

(二)落實職責。

內部控制建設是一項系統工程，涉及學校資金預算業務、經費收支業務、政府采購業務、資產管理、項目管理、合同管理和內外監督等各項經濟活動，建議高等學校根據自身辦學特點，按照內部控制規范的內在要求，成立內部控制工作委員會，并直接歸校黨委領導，書記和校長共同擔任主任，其他校領導擔任副主任，組建由財務、資產、審計、教務、學科、建設、采購、學工、后勤及監察等相關職能部門人員組成的專門機構，科學制訂推進內部控制規范的具體工作方案，確定工作目標和分階段工作任務，提出可操作的措施，明確學校內部各有關部門和崗位的工作分工，落實工作職責，形成齊抓共管聯動機制。首先，要落實黨政一把手負總責，各分管領導分工負責的領導機制。黨政一把手要對內部控制體系的建立和有效運行負責，切實加強對內控規范實施的統一領導和統一指揮，加強宣傳引導，精心組織，周密部署，以身作則，帶頭執行。分管領導要切實按工作方案要求指導和督促分管部門推進內部控制規范建設。其次，要落實部門切實履行職能的參與機制。各部門要以高標準嚴要求來梳理各自的業務流程，清理現行規章制度，分析業務管理的薄弱環節及面臨的風險，找準風險點，選擇風險應對策略，制定有針對性的內部控制管理制度。最后，要形成完善的內部控制執行機制。在內部控制制度執行過程中，制定本校內部控制考評指標體系，加強對各個部門、各個崗位和相關工作人員執行內部控制管理制度的評估，對執行結果進行監督和獎懲，將考評結果與每個責任主體的工資、資金、職務職稱、福利掛鉤，同時強化責任追究，嚴防嚴懲破壞內控制度的行為，以增強持續改進的內在動力。

(三)流程再造。

高校推進內部控制規范最嚴峻的挑戰就是流程再造。流程再造是在引入現代企業業務流程再造理念和方法的基礎上，按照內部控制規范的要求，通過對學校原來服務于教學、科研等經濟活動過程的各個方面、每個環節進行全面的調查研究和細致分析，對其中不合理、不必要的環節進行徹底變革，形成學校內部決策、執行、監督的有機聯系和互動，以適應學校外部環境的變化，解決分工不清、職權不清造成的管理水平低下的問題。首先，對原有流程進行全面的功能和效率分析，發現其存在問題。根據學校現行的各項業務工作程序，繪制細致、明了的業務流程圖，并從功能障礙、重要性、可行性等方面分析現行業務流程存在的問題，分清問題的輕重緩急，找出流程再造的切入點。其次，設計新的流程改進方案，并進行評估。在設計新的流程改進方案時，應當充分考慮以下因素:一是將現在的數項業務合并或重新組合;二是給予教職工參與決策的權力;三是為同一種工作流程設置多種實現方式;四是設置項目負責人。對于提出的多個流程改進方案，還要從成本、效益、技術條件和風險程度等方面進行評估，選取可操作性強的方案。再次，制定與流程改進方案相配套的組織結構、人力資源配置和業務規范等方面的改進規劃，形成系統的再造方案。業務流程的實施，是以相應組織結構、人力資源配置方式、業務規范、溝通渠道甚至學校文化作為保證的，只有以流程改進為核心形成系統的流程再造方案，才能達到預期的目的。最后，組織實施與持續改善。實施流程再造方案，必然會觸及原有的利益格局。因此，必須精心組織，謹慎推進。既要態度堅定，克服阻力，又要積極宣傳，形成共識，以保證流程再造的順利進行。流程再造方案的實施并不意味著內控規范的終結。在社會發展日益加快的時代，學校總是不斷面臨新的挑戰，這就需要對流程再造方案不斷地進行改進，以適應新形勢的需要。

(四)重點突破。

高等學校推進內部控制規范不可能一蹴而就，應結合高校文化，從重點領域和制度基礎較好的部門入手。《行政事業單位內部控制規范》分別從單位層面和業務層面提出了應重點關注六大業務的內容，提出了內部控制的八大控制方法。從近年來頻繁出現的問題及原因分析來看，高校應重點從預算管理、收支管理、建設項目管理及合同管理等方面加強內部控制建設。預算是貨幣化的工作計劃，具有法定效力，貫穿于學校各項業務活動事前、事中和事后的全過程，在學校內部管理中發揮著計劃、協調、控制和評價的綜合管理功能作用。部門預算改革已推行多年，有共識、有基礎，可以通過建立健全預算管理制度，合理設置預算管理機構或崗位，建立部門間溝通協調機制和預算執行分析機制，加強內部審核審批，對預算編制、預算審批、預算執行、決算和績效評價四個環節實施有效控制。收支業務是執行預算的核心業務，與資金流轉密切相關，是控制財務風險的重要環節。要認真梳理各項收入，確保取得的合法合規，明確歸口管理部門及其職責權限、工作流程，落實票據、印章的保管責任，加強對賬和檢查。要制定支出業務事項的開支范圍、開支標準以及辦理支出業務的表單和票據，明確支出報銷流程和與支出相關的內部審核審批權限、程序和責任。建設項目管理應加強對項目立項、項目設計、項目變更和項目驗收的管理，著重解決盲目上馬、預算超支和工期延誤等突出問題。開展對政府采購業務、工程建設、合作辦學以及培訓業務簽訂合同的清理，完善合同訂立程序，加強對合同條款審查，落實合同簽署責任，建立合同履行監督審查制度，防范法律風險，維護學校合法權益。

(五)完善制度。

內部控制是高校的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排。內部控制規范建設的關鍵在制度的完善、在制度的落實。高等學校要按照內部控制的原則和要求，將制衡機制嵌入各項管理制度，把內部控制貫穿到各項經濟活動中，把權力關進制度的籠子里，做到用制度管權，按制度管事，靠制度管人。在單位層面的制度建設上，重點完善校內經濟活動的決策、執行和監督相互分離、相互制約的工作規則;完善重大經濟事項領導班子集體研究決策制度，防范資源配置的“一言堂”、“一支筆”;完善不相容崗位相互分離、內部授權審批和強化評價與監督制度;完善關鍵崗位工作人員培訓、教育、評價和輪崗制度。在業務層面的制度建設上，重點建立全面預算管理機制，實行全口徑和全過程預算管理;完善預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位間的溝通協調機制，形成管控合力，確保資產的合理配置和有效使用;完善收支管理制度，開發資金實時監控系統，對大額資金和現金的流向進行實時監控，確保資金安全;完善建設項目和合同管理的工作程序，落實風險控制點。

(六)共享信息。

內部控制的信息化是將內控理念、控制流程、控制方法等要素通過信息化的手段固化到信息系統中，從而實現內部控制體系的自動化、實時化、系統化與常態化，降低人為因素影響。高校要充分運用現代科學技術手段加強內部控制。在內部控制體系建設過程中，要搞好頂層設計，實現資源整合。一是要構建信息化平臺。制度流程設計與信息系統建設要互為支撐、齊頭并進，以預算執行過程控制平臺為核心，實現系統優化、數據共享，以信息化手段加強內部控制的剛性約束，改變各項經濟活動分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面。二是推行標準化建設。運用信息技術對學校業務數據進行標準化改造，實現學校與外部之間、學校各部門之間的數據統一、規范，為數據共享、協同打下基礎。三是整合信息系統。將孤立、分散的教學、科研、人事等管理系統整合到預算管理平臺，達到多個系統共同服務于學校內部治理的目標。