加快環首都貧困地區經濟發展的對策建議

豐寧縣財政局 孫仕林

加快環首都貧困地區經濟發展的對策建議

豐寧縣財政局 孫仕林

京津冀區域經濟一體化上升為國家戰略，列入國家“十二五”發展規劃，京津冀協同發展呈現良好開端，此外，國家和河北省出臺了一系列支持環首都貧困地區及燕山——太行山片區扶貧開發的政策措施，為環首都貧困地區加快發展帶來了千載難逢的機遇。本文以既是燕山——太行山片區國家扶貧開發重點縣，又是河北省14個環北京縣、市、區之一的豐寧滿族自治縣為例，通過對環首都貧困地區經濟發展狀況的調研，找出制約經濟發展的難點和問題，提出加快發展的對策建議，為各級領導決策提供一些有價值的參考。

環首都；貧困地區；京津冀協調發展

一、經濟發展狀況

豐寧縣位于河北省北部，南鄰北京、北靠內蒙古，地域面積8765平方公里，是河北省面積第二大縣，河北省6個壩上縣之一(半山區半壩上縣)，平均海拔1400米。氣候寒冷干旱，生態環境脆弱。冬季長達5～6個月，年平均氣溫1.4℃，年平均降雨量455毫米。自古以來就是少數民族聚集地區，有滿、漢、蒙、回等27個民族，總人口40.5萬，少數民族人口占總人口的70.8%，滿族人口占62.3%。受地理位置、氣候條件、經濟基礎、政治軍事等多方面原因的影響，豐寧縣經濟發展長期滯后，缺乏堅實穩固的財源基礎，一直是國家重點幫扶的貧困縣。2000年以后尤其是“十一五”時期以來，在縣委、縣政府的堅強領導下、在上級的大力支持下，全縣人民解放思想，真抓實干，經濟發展步伐加快。電力、交通、通訊等基礎設施有了明顯改善；工業經濟在國民經濟中成為主導產業；農業產業化步伐加快，生態環境得到明顯改善；旅游產業不斷壯大，拉動了第三產業發展；財政實力不斷增強，人民生活水平顯著提高。2013年，全縣地區生產總值87億元，全社會固定資產投資133億元，城鎮居民人均可支配收入15 052元，農民人均純收入4705元，財政收入9.4億元，地方公共財政預算收入5.4億元，財政支出23.9億元。分別是2005年的2.9倍、7.7倍、2.5倍、2.2倍、3.9倍、5.4倍和4.8倍。財政收入占GDP的比重為11%，比2005年提高了3個百分點。第一、第二、第三產業增加值在地區生產總值中所占的比重分別為25%、43%、32%。雖然近幾年豐寧經濟社會實現了快速發展，但與全省、全市平均水平相比，與相鄰的北京市懷柔區比，甚至與灤平縣比，仍存在著很大差距。

二、制約經濟發展的主要問題

(一)生態環境保護與治理的任務繁重。

豐寧處于京津的“上風上水”地區，是京津的重要水源地，同時又是阻擋蒙古高原風沙南侵京津的重要屏障，擔負著為京津“阻沙源、涵水源”的重任，過去由于生態建設投入嚴重不足，傳統的農耕和畜牧養殖方式對生態環境破壞嚴重等因素，豐寧一度成為沙塵暴的源頭之一。自2000年朱镕基、溫家寶等中央領導來豐寧視察開始，豐寧縣實施了一批重大的生態環境治理及生態建設工程，生態環境有了明顯改善。但由于地理、氣候等因素的制約，生態環境仍然十分脆弱，保護與治理的任務仍然十分艱巨。全縣還有3100多平方公里的水土流失面積需要治理，300多萬畝荒山荒地及生態脆弱區需要綠化。

(二)交通、電力等“瓶頸”問題未從根本上得到解決。

豐寧縣道路交通狀況仍然較差。境內尚無高速公路，國道111線一級公路境內只有24公里，豐寧縣界至北京市懷柔區湯河口鎮53公里尚未竣工；境內的二級公路也只有國道112線，其余各國、省干線還只是三級公路；張承高速公路正在建設之中。已運行的鐵路只有灤平縣虎什哈鎮至豐寧縣天橋鎮8公里的貨運鐵路線，張唐鐵路、虎藍鐵路正在施工。電力緊缺狀況雖有所緩解，但仍不能滿足企業發展對電力日益增長的需求。此外，近些年北方持續干旱，降雨量少，河流徑流量大幅度減小，而企業生產、農業生產、居民生活用水的需求量越來越大，大量開采地下水，造成地下水位下降嚴重，水資源短缺已經成為制約經濟發展日益突出的嚴峻問題。

(三)工業結構不合理，財源基礎不穩固。

2013年第二產業增加值37.5億元，是2005年的3.3倍，對財政收入的貢獻率達到73%，成為國民經濟中的主導產業和最重要的主體財源。但是工業以礦山企業為“主角”，可以說是“一業獨大”，礦山企業提供的稅收占全部財政收入的50%以上。其他行業處于“配角”地位，對財政收入的貢獻率低，多業并舉的群體復合型財源結構尚未形成。這種“一業獨大”的工業結構對經濟發展和財政收入來說，存在著很大的風險。

(四)農業產業化率亟待提高。

農業結構仍以傳統的種植業、養殖業為主。雖然出現了緣天然乳業、豐鑫實業、玉源科技、中興農牧、綠霸蔬菜、平安高科等一批農業龍頭企業，建設了具有一定規模的時差蔬菜、精品雜糧、西洋參、中藥材、杏扁、速生林等特色種植業基地和奶牛、肉牛、生豬、肉雞等養殖業基地，2013年，農業產業化率達到51%，但較發達地區相比，仍有很大差距。一是農產品仍以初級產品為主，經過深加工、高附加值的農產品少；二是農產品注冊品牌少，知名度不高，特色農業、生態農業大縣的優勢不能得到有效發揮。

(五)旅游資源尚待深度開發，與旅游相關的文化產業尚未形成規模。

“十五”時期以來，豐寧縣憑借豐富的旅游資源，建成了國家4A級景區一處、3A級景區一處、2A級景區三處，形成了京北第一草原、燕山大峽谷、白云古洞、九龍松、喇嘛山畫廊、千松壩森林公園等一批各具特色的旅游景區。2013年旅游接待人數120萬人次，旅游綜合收入6億元。但旅游業及相關產業創造的產值和稅收，與旅游業發達地區相比，可謂天壤之別。文化、娛樂、購物、休閑等旅游相關產業尚未形成規模，缺乏能吸引游客的大型文化活動，獨具特色的滿族文化、民俗文化尚待挖掘和整理，文化產業亟須發展壯大。

三、加快經濟發展的對策建議

當前及今后幾年，是豐寧縣搶抓機遇、實現跨越發展的關鍵時期，而與此同時，北京周邊縣、市、區將形成百舸爭流、競相發展的激烈競爭局面，給豐寧縣也將帶來更大的壓力和更嚴峻的挑戰。因此，必須正確認識豐寧的優勢和劣勢，清醒地認識當前不進則退、小進則退的形勢，充分發揮比較優勢，制定更加優惠的開放政策，更積極主動地承接京津及沿海發達地區的產業轉移，具體地說，要“找準發展方向，破解瓶頸制約，加大支持力度，優化發展環境”，才能縮小與發達地區的差距，實現跨越轉型、綠色崛起，科學發展、富民強縣的目標。

(一)找準發展方向。

根據豐寧縣特殊的地理位置、氣候條件、經濟狀況、各種有利和不利因素，發展方向和目標應定位為：堅持生態立縣戰略，走農業產業化之路，以產品制造和清潔能源業為工業發展重點，以旅游文化產業帶動第三產業發展，抓好城鄉協同發展，建設山清水秀、富裕祥和之豐寧。

1.堅持生態立縣戰略，建設生態環境保護長效機制。豐寧特殊的地理位置和資源、氣候條件，決定了豐寧承擔著為京津阻沙源、涵水源的重任，搞好生態建設，把清水送往京津，把風沙阻在豐寧是一項重大的政治任務。另一方面，生態環境也是豐寧人民安身立命的根，是豐寧的發展之基，如果生態環境惡化，基本的生產生活條件無法保障，經濟和社會發展就更無從談起。因此，必須堅持生態立縣戰略，把保護與治理生態環境提到戰略高度來認識，將生態環境建設與產業發展擺到同等重要的位置，要建設生態環境保護的長效機制，在保護生態環境的基礎上發展經濟，走出一條生態產業化、產業生態化的路子。生態產業化就是在國家政策支持的同時，要引導市場主體，引入企業參與生態建設，培育出一批生態產業，形成一種生態建設的良性循環。產業生態化就是在選擇產業時，必須堅持生態優先的原則，符合生態建設的要求，雖然對于增加財力有很大作用，但對生態建設又有很大破壞的項目堅決不能上，決不能重演先污染、后治理，先破壞、后恢復的老路。要繼續實施京津風沙源治理、退耕還林、千松壩造林等重大生態項目，堅定不移地實行“舍飼禁牧”和森林限伐政策，加快造林綠化進度，發展速生林產業；與京、津建立生態環境和水資源保護的合作機制，加大對森林、草原、河流和濕地的保護，將豐寧建成京津的“后花園”，努力實現山清水秀、綠色崛起的目標。

2.發展農業龍頭企業，走農業產業化之路。現在農民一家一戶種幾畝地、養幾頭牛、幾頭豬的分散經營模式，使得農業生產效益難以再有較大的提升，必須走農業產業化之路，發展壯大現代農業龍頭企業、專業合作社，形成“龍頭企業—基地—農戶”的產業鏈，實現產業化經營。一是加快農田水利等基礎設施建設，支持引導農民加快土地流轉，為農業產業化創造良好條件。二是特殊的地理位置和氣候，使發展蔬菜和畜牧產業具備了得天獨厚的條件，應面向京津市場，發揮傳統優勢，以奶業、蔬菜、肉牛、生豬、精品雜糧等為農業產業化的主導產業，建設一批專業鄉、專業村，發展農產品深加工企業，提高農產品的附加值。三是增強品牌意識，注重品牌培育，對“緣天然”有機奶、“潮河牌”雜糧、“豐寧壩上時差蔬菜”等品牌加大宣傳力度，擴大知名度，同時，畜產品也應當申請注冊新的品牌，著力打造“綠色”、“有機”等高端品牌，力爭有更多的農產品進入“河北省名牌農產品名錄”、“中國名牌農產品名錄”,將豐寧打造成北京的綠色、有機副食品供應基地。

3.發展產品制造和清潔能源產業，改變礦山企業“一業獨大”的工業結構。工業經濟要加快轉型升級。一是大力提升傳統產業。在采礦業等傳統產業上，以建設“資源節約型社會”為目標，實施整合、兼并，實現規模開采、深度開發，關停技術落后、耗能高、產能低的企業，大力發展金、銀、鉬、鉑、鈀、鉛鋅等稀貴金屬業，實現多金屬采選和深度加工，在綜合開發利用，延長產業鏈條上下功夫，最大限度地防止資源浪費，提升產品的科技含量，增加產品的附加值，提高抵御市場風險的能力。二是大力發展工業產品和設備制造業。發揮環首都的區位優勢，抓住京津冀協同發展和北京實施功能疏解的戰略機遇，全方位擴大開放，積極承接京津地區產業轉移，有選擇地引進幾個工業產品和設備制造企業，落戶經濟開發區和產業示范園區，形成納稅大戶，培育主體財源。三是大力發展清潔能源等新興產業。大力發展“資源節約型”、“環境保護型”等新能源產業，利用豐富的水力、風力、太陽能資源，加快抽水蓄能電站、風力發電、太陽能發電的建設步伐，使之成為帶動縣域經濟發展的戰略支撐產業。四是大力支持中小企業發展。在抓好大項目和優勢骨干企業的同時，積極抓好一批中小企業的培育，如電子電器、箱包皮具、服裝鞋類等產業，積極培育復合型的企業群體，形成梯次財源和多元稅收結構，降低財政風險。

4.發展旅游文化產業，建設生態旅游名縣。豐寧縣文化底蘊深厚，旅游資源豐富是現代著名詩人郭小川的故鄉；文化部命名的“中國民間剪紙藝術之鄉”；“滿族民間剪紙”被確定為國家級非物質文化遺產，“蝴蝶舞”、“吵子會”、“竹板落子”、“黃旗武會”等多項滿族文化被確定為省級非物質文化遺產；“滕氏布糊畫”被國家領導人贊譽為“華夏一絕”、“藝苑奇葩”。有峽谷、溫泉、奇峰、古松、草原等得天獨厚、各具特色的旅游資源。要把發展旅游和開發滿族文化結合起來，堅持“高站位規劃，大手筆建設，規范化管理”的方針，借助京津冀一體化之機遇，以建設生態旅游名縣和京津休閑度假基地為目標，加快老景區改造和新景點開發，加大對滿族文化整理開發和“滿族民間剪紙”、“滕氏布糊畫”、“玉米秸稈畫”等文化產品的扶持力度，盡快形成旅游文化產業，將自然景觀和人文景觀、滿族歷史文化相結合，突出生態特色、民族特色和文化特色；加大宣傳推介力度，有計劃地舉辦“草原狂歡節”、“莫勒真大會”等大型旅游文化活動，打響“風情壩上，狂歡天堂”、“灤潮源頭，京北氧吧”、“小川故里、剪紙之鄉”旅游文化品牌，擴大豐寧旅游知名度；實行景區景點服務設施和服務人員規范化、標準化管理，提升豐寧旅游形象。全力打造京津居民旅游、避暑、休閑的首選地，使旅游文化產業成為最具活力的新的經濟增長點。

5.抓好城鄉協同發展，走新型城鎮化之路。要高度重視城鄉協同發展問題，積極穩妥的走新型城鎮化之路。在縣城建設上要堅持高標準規劃，穩步實施。高標準規劃，即在縣城建設規劃上要堅持高標準，要有前瞻性，至少要在30年之內不做大的更改，如果規劃標準低，就不能適應發展的需要，規劃就會反復更改，就會出現拆了建、建了再拆的惡性循環，造成資金的巨大浪費。穩步實施，就是說在縣城建設的實施上要量力而行、積極穩妥，要按照規劃分清輕重緩急，分步實施，不能急于求成、“一口吃個胖子”，否則，不考慮財力可能，大量舉債，會給財政帶來巨大風險。就目前縣城狀況來講，首先要完善路網和管網，安排好車站、學校和醫院布局，為城市發展打好基礎。在縣城建設上，要遵循客觀經濟發展規律，既要創造條件、積極引導農民進城居住就業，又要反對不顧客觀實際，片面追求擴大城區面積，通過行政命令的手段，強迫農民進城、人為“造城”。根據豐寧毗鄰北京的區位優勢，縣城的發展應考慮北京城市功能疏解的需求，積極與北京對接，可以考慮承接建設北京大型醫院、學校的分院、分校，將豐寧建設成北京居民休閑、居住、養老之地。在注重縣城建設的同時，要更加重視城鄉協同發展。在鄉村建設上也要搞好規劃，要通過政策和資金支持，在一個鄉建設3～5個中心村，引導農民逐步向中心村聚集。建設中心村有幾方面的好處：一是有利于集中安排資金，進行水、電、路、訊等基礎設施和新民居建設；二是有利于學校、醫院的布局建設，方便就近入學、就醫；三是農民就近集中，距離原居住的村莊近，有利于安排農業生產；四是原農民分散居住的小型村莊空出以后可以恢復成耕地，減緩耕地面積減少的壓力。

(二)破解瓶頸制約。

要大力解決交通、電力、水資源等瓶頸制約問題，通過基礎設施的改善，為擴大開放、招商引資、承接北京產業轉移，加快縣域經濟發展奠定堅實的基礎。一是首要解決交通問題。要抓住京津冀協同發展之機遇，積極爭取國家、省和北京市的大力支持，加快推進國道111線北京市懷柔區至豐寧縣城一級公路、張家口至承德高速公路、省道半虎線豐寧縣城至灤平縣虎什哈鎮二級公路、張唐鐵路、虎藍鐵路建設，盡快竣工通車，積極推動豐寧縣城至北京市長哨營鎮一級公路、豐寧縣鳳山鎮至灤平縣大屯鎮一級公路、虎藍鐵路復線建設，推進縣鄉公路改造升級，形成方便快捷的道路交通網，加快融入首都交通圈和首都經濟圈。二是解決電力不足問題。加快推進抽水蓄能電站建設，大力發展水電、風電和太陽能發電，加快電網改造升級和輸變電站建設，確保企業尤其是落戶經濟開發區和新興產業示范區的企業用電需求。三是解決水資源短缺問題。解決水資源短缺的根本途徑首先是加強生態建設，保護生態環境；其次是限制和減少礦山等企業對地下水的過度開采，對廢棄的礦山礦洞采取回填的方式減少和彌補地下水位斷層；再次，提高水費標準，實行階梯水費，增強企業和居民的節約用水意識，能循環利用的盡量循環利用。

(三)加大支持力度。

豐寧縣既是少數民族自治縣，又是國家扶貧開發的重點縣，地方財力困難，要實現與京津冀其他地區的協同發展，加快一體化進程，僅憑本縣的力量是遠遠不夠的。國家和省應制定特殊政策，加大對像豐寧這樣既是少數民族自治縣、首都周邊貧困縣，又是為京津阻沙源、涵水源的特定生態功能區的支持力度，以更好地實現京津冀一體化協同發展。一是生態保護和建設的受益者不僅僅是豐寧本地，可以說，京、津是更大的受益者，除了國家和省應給予更多的政策和資金支持外，京、津兩市作為受益者也應給予政策資金支持，并且這種支持不能只是一次性的，應當建立京、津及周邊地區生態環境、水資源保護和治理長效合作機制，實行統籌規劃，“源頭源尾”一體化治理，資金共擔。二是對交通、電力等基礎設施建設國家和省應給予更多的政策和資金支持，應更好地貫徹落實《民族區域自治法》及國務院和省政府《實施〈民族區域自治法〉若干規定》，優先安排豐寧縣的基礎設施建設項目，并免除地方配套資金。三是在承接北京功能疏解、產業轉移時，也不能僅憑北京周邊各市縣自己對接和爭取，省政府和北京市應加強協調溝通，針對北京周邊各市縣的不同情況，統一規劃布局，統一安排產業項目，在條件基本相同的情況下，優先安排貧困縣，避免各市縣各自為政、零打碎敲、盲目競爭、無序發展，做到統籌兼顧、協同發展。四是在支持企業和產業發展時，要制定統一的政策，對符合政策的一視同仁予以支持，減少單個企業靠“跑關系”爭取資金支持，形成公平的發展環境。五是對現有的支持政策要開展績效調研，對效果不大甚至有副作用的要予以取消，以確保有限的財力真正用在“刀刃上”，減少資金浪費現象，發揮政策資金的最佳效益，更好地支持經濟發展。

(四)優化發展環境。

要實行全方位開放戰略，進一步優化軟、硬兩方面發展環境。一是在破解交通、電力等瓶頸制約的前提下，要加快經濟開發區、新興產業示范區、小微企業園區的基礎設施建設，為承接北京和東部沿海地區產業轉移、企業落戶園區提供必要條件。二是國家和省應對擴權縣和貧困縣下放更多的權力，在財稅政策上給予更大的支持，提升擴權縣和貧困縣在引進企業和項目上的競爭能力。三是應加強軟環境建設，提高政府各部門的行政效率，減少行政審批、行政許可事項和審批環節、縮短審批時限，堅決查處涉企“三亂”行為，為企業創造良好的投資環境和發展環境。

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：2095-3151(2014)69-0028-05