淺議京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇與財政策略

河北省財政廳 劉 姍

淺議京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇與財政策略

河北省財政廳 劉 姍

2014年2月26日，中共中央總書記習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報時，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。但京津冀一體化協(xié)同發(fā)展任重道遠(yuǎn)，不可能在短時間內(nèi)一蹴而就。為明確思路，深入推進(jìn)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，本文立足財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一重要職能，從京津冀協(xié)同發(fā)展背景入手，通過剖析阻礙促進(jìn)三地協(xié)同發(fā)展的因素，在發(fā)揮財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能作用方面提出政策建議。

京津冀協(xié)同發(fā)展；戰(zhàn)略選擇；財政策略

2014年2月26日，習(xí)近平總書記主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，深刻闡述了推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大意義，明確了總體要求和工作著力點。這體現(xiàn)了中央對新階段我國發(fā)展大勢的科學(xué)發(fā)展，也對新時期財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作提出了更高的要求。為深入貫徹落實習(xí)近平總書記講話精神，發(fā)揮河北省環(huán)繞京津的獨特區(qū)位優(yōu)勢，深化京津冀協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)河北省轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)綠色崛起，本文擬從京津冀協(xié)同發(fā)展大背景下河北省面臨的機遇和挑戰(zhàn)入手，分析京津冀一體化戰(zhàn)略的重大意義，對如何發(fā)揮財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能提出政策建議。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展，河北省面臨的挑戰(zhàn)和機遇

近年來，全省各級財政部門創(chuàng)新體制機制，改進(jìn)支持方式，強化區(qū)域合作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快重點項目建設(shè)，為全面實施京津冀一體化發(fā)展提供了強有力的財力支撐。據(jù)統(tǒng)計，2012年僅環(huán)京津4市國民生產(chǎn)總值達(dá)7020.7億元，全部財政收入1007.25億元，比上年增長18.5%，其中公共財政預(yù)算收入達(dá)521.06億元，比上年增長22.9%，財政增收效應(yīng)初步顯現(xiàn)。但從全省范圍來看，與京津區(qū)域整體差距仍在拉大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活水平仍相對落后，主要表現(xiàn)在：

一是經(jīng)濟(jì)總量存在明顯差異，河北省經(jīng)濟(jì)實力相對較弱。北京市2012年人均GDP為河北省的2.4倍，天津市為河北省的2.6倍；從人均財政支出看，北京市相當(dāng)于河北省近4倍，天津市是河北省的3倍，河北省人均財力排全國第30位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于京津地區(qū)。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯梯度差。以2012年數(shù)據(jù)為例，北京作為我國的政治中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以服務(wù)業(yè)帶動為主，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為0.8:22.8:76.4，城鎮(zhèn)化率達(dá)86.2%；天津仍是工業(yè)城市，二產(chǎn)占主導(dǎo)地位，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為1.4:52.5:46.1，城鎮(zhèn)化率70.7%；河北在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上與天津同構(gòu)，但水平相對較低，為12.0:52.7:35.3，城鎮(zhèn)化率45.6%，低于全國平均水平近6個百分點。這體現(xiàn)出京津地區(qū)對于河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升帶動作用較小，三地明顯缺乏產(chǎn)業(yè)鏈的銜接，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。三是河北省持續(xù)給予京津地區(qū)水資源等生產(chǎn)、生活要素優(yōu)質(zhì)資源保障，同時加大節(jié)能減排管理力度，客觀制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以水資源為例，在河北省人均水資源也極為緊張的情況下，僅2008～2012年，河北省向北京應(yīng)急供水總量就超過10億立方米。承德至天津的“引灤入津”工程，每年為天津提供的水資源總量超過5億立方米。除此之外，京津冀地區(qū)還存在規(guī)劃銜接有待深化、合作創(chuàng)新有待加強、綜合環(huán)境有待優(yōu)化、推進(jìn)機制有待完善等問題，嚴(yán)重制約了京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

當(dāng)前，推動京津冀地區(qū)加快發(fā)展面臨難得的發(fā)展機遇。從區(qū)域理論上看，自20世紀(jì)50年代法國地理學(xué)家簡·戈特曼提出“都市圈”的概念后，伴隨城市的擴張，其中心地位越突出，愈加需要有廣大的腹地來支撐，需要區(qū)域形成產(chǎn)業(yè)功能的梯次融合。日本的東京、美國的紐約、法國的巴黎都已成為這一概念的佐證。從歷史發(fā)展上看，縱觀20多年來京津冀地區(qū)的發(fā)展歷史，區(qū)域協(xié)作的思路也以不同形式多次被提出。從“京津冀都市圈”，到“環(huán)首都綠色經(jīng)濟(jì)圈”，到“首都經(jīng)濟(jì)圈”，概念的變遷彰顯了三地多年的競爭與合作。2013年、2014年習(xí)近平總書記在不同場合多次提到京津冀協(xié)同發(fā)展問題，特別是2014年2月26日，習(xí)近平總書記召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，提出要加強頂層設(shè)計、打破“一畝三分地”思維定式、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接、調(diào)整優(yōu)化城市空間布局、擴大環(huán)境容量生態(tài)空間、構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)市場一體化進(jìn)程等7項要求，高層的關(guān)注為京津冀協(xié)同發(fā)展帶來全新的契機。而財政作為政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具、體制保障、監(jiān)管手段，理應(yīng)搶抓機遇、積極有為，通過創(chuàng)新和完善財政政策，改進(jìn)財政支持模式，有效推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

縱覽當(dāng)今世界上最活躍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，幾乎任何一個國家都有首都經(jīng)濟(jì)圈，許多國家的首都經(jīng)濟(jì)圈創(chuàng)造的GDP可以達(dá)到國家的1/3以上，而京津冀三省市GDP占全國的比重僅為10.9%。加快京津冀區(qū)域發(fā)展，充分放大首都輻射效應(yīng)，打造我國經(jīng)濟(jì)新的增長極，是京津冀一體化戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略的重要主旨。

(一)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的示范區(qū)。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，北京同許多國家的首都一樣，出現(xiàn)了人口膨脹、交通擁擠、資源緊張、房價高漲、發(fā)展空間受限、改善生態(tài)環(huán)境壓力加大等突出問題。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)定(2014～2020年)》出爐?！兑?guī)劃》提出了以人為本，公平共享，優(yōu)化布局，集約高效，生態(tài)文明，綠色低碳的發(fā)展原則。要求京津冀城市群以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，發(fā)揮其對全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用。2014年4月，河北省發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》，確立了發(fā)揮環(huán)京津、沿渤海區(qū)位優(yōu)勢，以城市群為主體形態(tài)完善城鎮(zhèn)體系，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。

由此可見，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，打破區(qū)域范圍、產(chǎn)業(yè)布局和城市功能之爭，進(jìn)一步明確地區(qū)利益將取代單個城市利益的原則，其中重要目的在于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，其核心要義在于通過經(jīng)濟(jì)較為活躍的地區(qū)，帶動周邊承載能力更強的小城鎮(zhèn)的發(fā)展。剛剛出臺的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略可以作為京津冀一體化的發(fā)展規(guī)劃，而京津冀城市群的成功發(fā)展也將反過來成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的良好示范。

(二)打造經(jīng)濟(jì)新的增長極，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊中，京津冀協(xié)同發(fā)展的概念雖提出較早，但相對于長三角和珠三角，京津冀內(nèi)部的發(fā)展滯后，落差不降反增。京津冀三地面積21.6萬平方公里，涉及人口1.5億，具有“一個首都、兩個直轄市、三個行政區(qū)”的獨特特點，就經(jīng)濟(jì)整合規(guī)模而言有巨大的潛力。由于長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)圈的輻射范圍在南方，中國經(jīng)濟(jì)需要新的京津冀經(jīng)濟(jì)圈的崛起來帶動北方經(jīng)濟(jì)，連接南北發(fā)展。在此背景下，京津冀合作的深化既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀要求，也是我國經(jīng)濟(jì)向更高階段邁進(jìn)的新引擎。

(三)優(yōu)化資源配置，全面深化改革。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，比政令更能促成區(qū)域合作的是自身發(fā)展訴求帶來的內(nèi)生動力。不可否認(rèn)，京津冀地區(qū)濃重的行政區(qū)劃色彩帶來了市場的割裂。生產(chǎn)要素不能自由流動和集結(jié)，生產(chǎn)活動不能對接協(xié)作、互補互助，最直接的表現(xiàn)就是無法構(gòu)建富有活力的、統(tǒng)一的區(qū)域市場。只有打破這一京津冀協(xié)同發(fā)展的最大瓶頸，著力推進(jìn)市場一體化進(jìn)程，讓市場在區(qū)域資源要素配置中發(fā)揮決定性作用，才能從根本上破除體制機制的障礙，京津冀一體化這一重大國家戰(zhàn)略才能真正取得實效。

三、財政支持京津冀協(xié)同發(fā)展的對策建議

2014年3月底，在河北省召開的京津冀協(xié)同發(fā)展工作會議上，河北省省委書記周本順對河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展中的戰(zhàn)略定位是打造“四個支撐區(qū)”，一是優(yōu)化城市布局的支撐區(qū)，二是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的支撐區(qū)，三是綜合交通網(wǎng)絡(luò)的支撐區(qū)，四是生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)的支撐區(qū)。按此原則，財政經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門重點圍繞綜合交通、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建立完善市場一體化機制等方面，通過財政體制機制創(chuàng)新，加強與京津?qū)尤诤?，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動，著力推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

(一)拓寬財政性融資渠道，助推京津冀地區(qū)交通一體化。

在習(xí)近平總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的講話中，明確了把交通一體化作為先行領(lǐng)域的思路。以促進(jìn)京津冀城市群發(fā)展為目標(biāo)，以疏解北京城市功能為重點，以鐵路、公路等快速交通為主體，加快建成網(wǎng)絡(luò)布局完善、運輸便捷高效、管理協(xié)調(diào)通暢的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)。

一是構(gòu)建環(huán)京津區(qū)域綜合交通體系。積極爭取國家、省和其他渠道對國省干線公路建設(shè)的補助資金，加快構(gòu)建以天津港、秦皇島港、唐山港、黃驊港以及北京兩機場、正定機場、天津機場為節(jié)點，以高鐵、高速公路、城際列車、輕軌為連接線，形成無縫對接京津的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)。二是加大地方債資金安排力度，加快北京大外環(huán)及連通京津的路網(wǎng)建設(shè)，確保河北省境內(nèi)約850公里環(huán)線按期通車，確保環(huán)京津地區(qū)每個縣(區(qū))至少有一條對接京津的主通道，更好實現(xiàn)京津冀間的交通對接，經(jīng)濟(jì)融合進(jìn)程進(jìn)一步加快。三是做好與新興產(chǎn)業(yè)聚集地的交通對接，突出抓好路網(wǎng)完善，大力推進(jìn)國省干線縣縣連、鎮(zhèn)鎮(zhèn)連，努力向鄉(xiāng)鄉(xiāng)通、區(qū)區(qū)通發(fā)展。確保示范區(qū)(園區(qū))、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)與京津等大中城市交通通暢，經(jīng)濟(jì)有效融合。

(二)創(chuàng)新和完善財政支持方式，推動京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)協(xié)作方面，應(yīng)摒棄同質(zhì)化發(fā)展路徑，在三地比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢基礎(chǔ)上強調(diào)分工和定位，形成分工合理、優(yōu)勢互補、良性互動、集聚發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)新格局。以對接京津產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為前提，圍繞服務(wù)首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

1.建立產(chǎn)業(yè)承接平臺。發(fā)揮省級開發(fā)區(qū)獎勵專項資金引導(dǎo)作用，給予園區(qū)建設(shè)資金支持，引導(dǎo)每市重點建設(shè)吸納首都科技成果轉(zhuǎn)化、承接高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的園區(qū)；著力推進(jìn)保定高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、廊坊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、燕郊高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、承德釩鈦新材料高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地等國家級重點園區(qū)建設(shè)，支持國家863計劃、973計劃、重大科研專項的具備產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)、市場潛力大帶動能力強的高新技術(shù)轉(zhuǎn)化項目入冀建設(shè)，有效承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

2.加快各類產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一是支持央企、外企入冀，發(fā)展知識密集型產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮央企進(jìn)冀、工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造、資源節(jié)約與綜合利用等專項資金引導(dǎo)作用，帶動河北港口、河北鋼鐵、冀中能源等河北總部型企業(yè)與京津和國內(nèi)外大公司、大集團(tuán)合作，投資建設(shè)河北省一批航空航天、電子信息、金融、物流等重大項目。二是支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快培育沿海新型重化工業(yè)和裝備制造業(yè)基地。以京、津、張、保、唐5城市為空間骨架，以曹妃甸區(qū)、渤海新區(qū)為重點，主動承接北京重化工業(yè)轉(zhuǎn)移，整合相關(guān)專項資金，支持建設(shè)京津先進(jìn)制造業(yè)加工配套基地，支持河北企業(yè)圍繞京津重點產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展零部件供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)鏈配套生產(chǎn)，促進(jìn)與京津企業(yè)深度合作、共同發(fā)展。三是借力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項資金為引導(dǎo)，借力京津科技、人才創(chuàng)新優(yōu)勢，加大與京津合作，利用廊坊、秦皇島、保定、石家莊等市“京津冀電子信息走廊”、“中國數(shù)谷”、“電谷”、“藥谷”等高端平臺，培育發(fā)展電子信息、新能源、新材料和生物產(chǎn)業(yè)等一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)落地建設(shè)。四是加快服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)物流配送基地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和電子商務(wù)發(fā)展。統(tǒng)籌使用服務(wù)業(yè)、物流業(yè)發(fā)展專項資金，打造服務(wù)京津、輻射全國的物流網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)河北省物流企業(yè)聚集和發(fā)展的大型綜合現(xiàn)代物流園區(qū)建設(shè)，培育以服務(wù)京津為重點的環(huán)京津物流產(chǎn)業(yè)帶。

(三)加大轉(zhuǎn)移支付支持力度，著力抓好環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)。

通過加大對大氣污染防治、清潔能源使用等領(lǐng)域的投入力度，主動承擔(dān)改善京津冀生態(tài)環(huán)境的重任，以大氣污染防治為重點，大力推進(jìn)山水林田湖海整體修復(fù)工程，打造京津冀生態(tài)環(huán)境競爭優(yōu)勢。一是打好大氣污染治理硬仗，不斷加大資金投入力度。堅定不移落實國家大氣污染防治行動計劃，在工業(yè)大氣污染減排、煤炭削減、壓減過剩產(chǎn)能、機動車污染治理、礦山環(huán)境治理等方面給予重點支持。二是規(guī)劃建設(shè)京津生態(tài)過渡帶，進(jìn)一步完善對生態(tài)過渡帶地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付的測算辦法。充分考慮生態(tài)功能區(qū)面積、海拔、人口密度等客觀因素，確保轉(zhuǎn)移支付資金最大限度向生態(tài)地區(qū)，特別是貧困地區(qū)傾斜，逐步建立省對生態(tài)地區(qū)各類財力性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制。三是促進(jìn)流域水資源可持續(xù)利用，實現(xiàn)引灤流域上下游共同發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。啟動引灤流域跨界水環(huán)境補償工作，補償資金專項用于引灤流域水污染防治和生態(tài)保護(hù)等方面，包括上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、水環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)非點源污染治理、重點工業(yè)企業(yè)污染防治、農(nóng)村污水垃圾治理、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、取締網(wǎng)箱養(yǎng)魚以及引灤工程污水處理設(shè)施建設(shè)和水環(huán)境綜合整治、水污染防治監(jiān)管能力建設(shè)等方面。四是實施清潔能源替代戰(zhàn)略，推動全省新能源汽車推廣應(yīng)用。統(tǒng)籌省級大氣污染防治資金、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資金及相關(guān)部門資金等，給予新能源汽車購車給予配套補貼，確保完成各項推廣應(yīng)用任務(wù)。

(四)積極探索建立市場一體化機制，推動京津冀協(xié)同發(fā)展體制創(chuàng)新。

習(xí)近平總書記明確要求，要實現(xiàn)京津冀一體化要破除“一畝三分地”的思維定式。因此，實現(xiàn)市場一體化，變行政主導(dǎo)為市場主導(dǎo)，需要探索建立健全有利于吸引京津資源要素轉(zhuǎn)移的制度安排，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

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：2095-3151(2014)69-0017-04