京津冀協同發展框架下河北省資源環境承載面臨問題與對策*

河北省社會科學院 張 波

河北聯合大學 周麗暉

京津冀協同發展框架下河北省資源環境承載面臨問題與對策*

河北省社會科學院 張 波

河北聯合大學 周麗暉

京津冀協同發展背景下，河北在區域生態環境質量改善中發揮著重要作用。當前，河北在水資源利用、大氣質量、能源供給結構和總體生態體系等方面面臨嚴峻挑戰，與京津冀區域生態協同發展目標存在較大差距。借鑒國際國內業已形成的區際間生態治理經驗，河北省應盡力避免區際間合作中的“公共地悲劇”，通過提高自身資源環境承載能力，重點建設環京津綠色生態屏障，與京津協調一致建設三方共同受益的“京津冀大生態區”。

京津冀協同；資源環境承載；綠色生態屏障

2014年2月26日，習近平總書記在推動京津冀協同發展座談會上明確指出，推動京津冀協同發展要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作，完善大氣污染防治、防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域合作機制。河北省作為京津縱深腹地，是京津重要的水源涵養地、清潔空氣過濾地和綠色能源供應地，生態保護與涵養的作用十分重要。加強河北省生態建設、打造綠色生態屏障，是京津冀地區擴大生態環境容量空間的支撐所在，更是河北主動融入京津冀協同發展這一重大國家戰略的優勢所在。

一、京津冀協同發展中河北省資源環境承載面臨的突出矛盾和問題

近年來，河北省在確保京津生態安全的同時，實現了經濟社會的較快發展。伴隨京津冀地區城鎮加速發展和人口快速集聚，區域內資源環境壓力與日俱增，大氣霧霾、水源短缺、污染加劇等成為政府和社會公眾普遍關注的問題。作為京津重要的生態涵養區和防護區，河北省面臨自身生態環境脆弱與區域協同發展資源環境質量要求較高的突出矛盾。

(一)水資源短缺與污染并存，水源涵養區建設面臨考驗。

河北省是典型的資源型缺水省份，也是全國少有的沒有大江大河過境的省份，缺少天然徑流，客水資源不足，有河易枯、有水易污。近年來全省平均水資源量205億立方米，僅為全國總量的0.7%；全省人均水資源量307立方米，僅為全國的1/7，屬于極端缺水區；水資源不足引發地下水超采，地下水水位連年下降。與此同時，河北省水資源粗放使用問題較為突出，全省每萬元GDP年均用水量達到京津的3～4倍。最新監測數據顯示，2013年，河北省七大水系水質總體為中度污染，水污染防治長期積累的問題尚未根本解決，新的問題又不斷出現，水環境污染呈現結構型、壓縮型、復合型相互疊加趨勢。

在水資源形勢日益嚴峻的情況下，河北省仍承擔著北京80%、天津93%的工農業生產和生活用水供水任務，通過引灤入津向天津補水，通過崗南、黃壁莊、王快、安格莊4座水庫先后多次向北京調水，張家口和承德更是京津重要的水源涵養地。多年來，河北通過多條河流和水庫提供京津水量為65億立方米，河北為京津涵養水源的面積是京津的4倍多，如果能達到北京的綠化水平，每年可以多涵養水量140億立方米，相當于南水北調中線工程年度調水總量。面對自身水資源匱乏、利用效率低以及污染加重的多重難題，全面提高水資源綜合承載能力成為河北省支撐京津冀協同發展的必然選擇。

(二)空氣質量整體堪憂，大氣污染防治任務異常艱巨。

按照新的環境空氣質量標準評價，2013年全省設區市達到或優于Ⅱ級的優良天數平均僅為129天，占全年總天數的35.34%，重度污染以上天數平均為80天，占全年總天數的21.92%。張家口、承德和秦皇島3個設區市的優良天數在200天以上，其余各設區市全年優良天數均在140天以下。超標天數中各市以PM2.5和PM10為首要污染物的較多，其日均值全省平均超標率分別達到55.7%和53.2%。

權威研究表明，京津冀地區處于同一個氣候帶，共同形成了一個大的污染區，部分城市二氧化硫濃度受外來源的貢獻率達30%～40%，氮氧化物為12%～20%，可吸入顆粒物為16%～26%，區域內城市大氣污染變化過程呈現明顯的同步性，重污染天氣一般在1天內先后出現。目前，河北省單位GDP的各類廢棄排放量均遠高于京津，被認為是區域污染的主要“制造者”，全省大氣環境質量改善的任務十分艱巨。

(三)能源供給結構單一且自給率低，節能減排壓力較大。

隨著經濟的持續增長，河北省發電量和用電量逐步增加，且用電量始終大于發電量，輸入電量逐年增加，電力供需日趨緊張，即使全年電力供求保持平衡，但電力負荷變化較大，電力平衡個別時段出現缺口。全省電力結構主要依賴火力發電，光伏、水力和生物質、核電等新能源發電比例過低，電力擴容必然帶來日益增加的環保壓力。

從地區比較看，河北省自發電比例高于北京但低于天津，一次能源的自給率也相對較低，2011年進口能源總量占一次能源生產量的21.4%。近年來，煤炭消耗占一次能源消費量比重達88%，比全國平均水平高20個百分點。河北省單位GDP能耗約為京津的2～3倍，且2007～2011年5年間，在三省市中減速最慢，重化工業為主的產業結構抑制了節能減排速度，進一步加大了能源供給壓力。2012年，京津冀能源消費總量為4.57億噸標準煤(其中河北為3.03億噸)。到21世紀中葉，即使按控制能源消費總量指標，并且單位GDP能耗能夠達到目前發達國家水平，屆時大北京地區能源消費總量也將遠遠超過10億噸標準煤。其中煤炭消費若能控制在2017年3億噸目標水平，則需要折合7億噸標準煤的清潔能源供應量(目前全國清潔能源總量為4.7億噸標煤，其中京津冀地區為1.8億噸標煤)。實現能源供求基本平衡的總體構想是：在加大外購電的基礎上，加快構建核電、天然氣、太陽能、風電、核堆供熱等清潔能源為主的供應和消費體系。而河北省作為京津的縱深腹地，同時具備發展清潔能源的優勢和條件，是京津清潔能源重要的供給基地。

(四)總體生態體系不完備，生態建設水平全面滯后。

受經濟社會發展階段制約，當前京津冀三省市生態體系建設不同步，河北省生態建設水平與標準同京津差距較大，已成為該區域中生態建設的“短板”，集中表現為以下兩個方面：一是整體綠化水平低、森林資源總量不足、分布不均、質量不高的問題較為突出。河北省近一半的縣(市)森林覆蓋率不足10%，人均有林地面積不足全國平均水平的1/2，且有380多萬公頃宜林荒山荒地和低質林地需要綠化和改造。二是生態治理任務十分艱巨。河北省現有沙化土地面積240萬公頃，地處壩上和京津周邊的兩大沙區、六大風口、五大沙灘和九條風沙通道，對京津地區的生態環境存在較大影響。全省現有水土流失面積近6萬平方公里，占山區面積的51.2%，不僅導致耕地生產力降低，而且對密云、官廳、潘家口水庫和南水北調等水利設施造成威脅。全省濕地面積比新中國成立初期縮減一半以上，濕地的生態作用大大降低。

二、區際生態治理經驗

面臨工業化、城鎮化加速推進帶來的資源環境壓力，發達國家及國內先行地區采取了區域合作、生態補償、城市綠帶等方面舉措，形成了可供借鑒的有益經驗。

(一)區際生態合作經驗。

在長期的實踐探索中，歐盟形成了一套豐富而又實用的流域治理模式：成立了流域保護國際委員會；簽署了具有法律效力和制度約束力的公約；設立由政府間組織和非政府組織組成的觀察員小組，監督各國流域治理計劃的實施；簽署系列流域水環境管理協議以及制訂實施流域可持續發展計劃等。2009年，長三角地區環境保護合作第一次聯席會議的召開標志著長三角地區環境保護合作工作進入實質性啟動階段，會議簽署的《長江三角洲地區環境保護工作協議(2008～2010年)》有6個方面的主要內容，包括創新區域環境政策，在太湖流域先行開展COD排放指標有償分配和交易試點；完善區域“綠色信貸”政策；切實加強太浦河等跨界河流的綜合整治；建立完善跨界水、大氣等環境預警和應急機制。

(二)區際生態補償經驗。

在美國，生態服務付費實踐的典型代表是紐約市與上游卡茨基爾流域(位于特拉華州)之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來自于上游卡茨基爾河。水務局協商確定流域上下游水資源與水環境保護的責任和補償標準，并通過對用戶征收附加稅、發行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，補貼上游地區的環境保護主體。2011年3月，新安江流域作為全國首個跨省水環境補償試點啟動，該試點由財政部、環保部牽頭制訂試點實施方案，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環境補償基金。基于補償方案，環境保護部每年負責組織皖浙兩省對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。安徽提供的水質優于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。

(三)城市“綠肺”模式。

隨著現代城市化進程的深刻發展，面向包括建成區、郊區甚至遠郊區在內的整個城市化地區開展城市森林建設得到廣泛認可，俄羅斯莫斯科、法國巴黎、澳大利亞堪培拉和黃金海岸以及加拿大溫哥華、挪威奧斯陸，都非常重視郊區以及遠郊區的森林保護，都形成了森林圍城的大城市生態發展格局。

三、河北省打造環京津綠色生態屏障的戰略舉措

對于區域合作來說，許多資源如水資源、大氣資源等的使用均不具備排他性，即便某一地區實施對自然資源保護性措施，該地區卻無法保證和促使相鄰地區也采取同樣的保護性措施，更不能阻止別的地區分享實施該措施所帶來的收益。另外，如果某地區自覺地限制對特定的自然資源的使用量而受到損失時，不僅無法得到合理的補償，相反，該地區還會給那些不限制使用資源的地區帶來額外的收益。這些都會導致區域合作中“公地悲劇”的發生。

京津冀三省市同處海灤河流域，共處一個氣候和生態單元，全面改善區域內生態環境，亟須打破既有行政分割，按照生態一體化的理念和治理保護規律，建立區域協調、整體推進的統籌機制和政策體系，著力建設共同負責、共同受益、環境優良的“京津冀大生態區”。

當前，河北省資源環境建設是“京津冀大生態區”中的“短板”，建設任務和壓力均屬最大，全省資源環境承載能力提升是京津冀地區擴大生態環境容量空間的重點所在、潛力所在。為此，必須以京津冀一體化視角全面考量河北省資源環境承載力提升問題，針對當前面臨的突出矛盾抓緊實施重點戰略舉措，盡全力建設好“用得上、靠得住”的環京津綠色生態屏障。

(一)加強水資源保護與高效利用。

根據海灤河水系的特點及水功能區劃，將河北省流域內京津重要的地表水供水水源地、跨流域調水河道、重要河流源頭劃為保護區，加強對京津承擔調水功能的大型水庫集中式供水水源地的保護。在原有分水協議和規定的基礎上，本著可持續發展的原則，科學合理測算省市交界斷面的水量、水質和水價標準，以水量、水質和生態服務為依據，探索建立生態受益區向生態服務區合理付費的生態補償機制。加大水污染防治力度，切實開展重點流域水污染治理，確保向京津跨界水質達標。實施白洋淀、衡水湖等重點湖淀水體污染治理，逐步恢復湖淀濕地功能。將河北省整體列入國家節水重點地區，實施最嚴格的水資源管理制度，推進實施階梯水價，普及節水用具，全面建設節水型社會。組織研究河北省土壤、地質、農作物種類、氣候等種植條件，評估噴灌、滴灌等現代灌溉技術和自動控制技術的適用條件，通過政府補貼民間投資快速推進對傳統灌溉技術的節水改造，實現農業灌溉的水量計量、灌溉過程和水肥同步的自動控制，大幅提高農業水分生產率，降低農作物用水量。

(二)強化大氣污染綜合治理。

以治理PM2.5為重點，堅持標本兼治和專項整治并重、常態治理和應急減排協調、本地治污和區域協作相互促進原則，聚焦燃煤、機動車、工業、揚塵4大重點領域，集中實施壓減燃煤、控車節油、治污減排、清潔降塵等措施。建立健全京津冀聯防聯控長效機制，在區域排放總量控制、規劃及重大項目環境影響評價會商、環境信息共享、聯合執法監管等方面加強合作，著力改善京津冀空氣質量。加快建設空氣質量目標管理動態評估系統，依據環境統計、污染源普查以及其他調研數據，分析全省大氣主要污染物的排放量、強度、分布特征，了解影響PM2.5排放的重要排污單元，對河北省現行大氣污染防治行動計劃實施方案效果開展評估。結合京津冀一體化的需求，針對現有措施力度不足的部分，從擴大污染源治理范圍、提高治理技術等方面，制定大氣污染防治行動強化實施方案。根據重點污染源識別，確定需要強化控制的污染源清單，提出具體措施。

(三)統一布局和建設生態工程。

統籌實施京津冀生態合作項目，深入開展京津風沙源治理、“三北”防護林、退耕還林、太行山綠化、沿海防護林、平原地區綠化等重點生態工程，力爭在河北省壩上風沙區、燕山太行山水源區、京津保城市間生態過渡帶、沿海經濟隆起帶等重點地區構筑具備防風固沙、涵養水源、保持水土、減災防災、美化環境等功能的環京津綠色生態屏障區。積極推進全區域、大面積、大規模、高水平造林綠化，著力建設環首都、環中心城市、環縣城(包括縣級市)、環小城鎮、環村莊“綠化圈”，充分利用現有河湖、洼淀、泛區，恢復打造生態隔離區。科學確定城市開發邊界，控制開發強度，構建與城鎮群體系相協調的網絡化自然生態安全格局。按照“生態項目共建共享”的基本原則，積極爭取國家部委及京津兩市支持，逐步享受與京津總體一致的生態項目建設補助標準。

(四)全面增加清潔能源供給。

加快風電基地、光伏電站建設，推進太陽能、地熱能和熱泵、生物質能綜合利用，將河北省建設成全國分布式能源最發達的地區之一。重點建設張家口、承德陸地和秦皇島、唐山、滄州沿海大型風電基地，加快推行太陽能屋頂覆蓋，積極開展前期調研并合理布局核電與核堆供熱項目。推進煤炭清潔利用，重點實施煤電綜合改造升級工程，大力推進潔凈煤發電和整體煤氣化聯合循環發電，不斷提高電煤消費比例。加快煤制醇醚、煤制天然氣開發利用，提高煤炭資源轉化和綜合利用水平。加強天然氣輸氣管道和支線管網建設，擴大天然氣輸入，提高河北省天然氣供應保障能力。加快既有建筑和城市供暖管網節能改造，實行供熱計量收費和能耗定額管理，推行綠色建筑標準、評價與標識，推動太陽能熱水系統、地源熱泵、空氣源熱泵、光伏發電與建筑一體化應用，提高新型節能建材、新型節能裝備使用比重。

(五)大力發展綠色循環產業體系。

利用京津的科技和人才優勢，發揮河北省內陸腹地和產業基礎優勢，加快產業升級和技術改造，積極發展戰略性新興產業和現代服務業，支持發展生態環保產業，將河北省建設成為以循環經濟和生態經濟為主要特征的新型工業化基地。河北省要以各類開發區和園區為載體，成為京津產業轉移的重要承接地和實體經濟集中地。承接產業轉移絕不是將京津淘汰的落后產能轉移到河北，而是要將那些雖先進但不宜在大都市布局的產業吸引到河北省，通過轉移進一步實現技術升級、產業升級與循環發展。河北省要嚴格執行項目環評和國家淘汰落后產能相關規定，絕不能以承接產業轉移為借口建設京津“產業垃圾場”，堅決防止京津冀區域內“污染轉移”。將環京津貧困帶及張承地區確定為“京津冀生態經濟示范區”，爭取國家及京津兩市的大力支持，在做好京津水源涵養和生態防護的同時，通過培育生態產業體系、壯大生態經濟實力，將“環京津貧困帶”轉型為永久的“環京津綠帶”。

*本文為2014年河北省社會科學基金項目《我省打造環京津綠色生態屏障面臨問題與戰略舉措》(課題編號：HB14WT017)階段成果、河北省軟科學項目《河北省鋼鐵產業生態效率綜合評價分析》(項目編號：13453815)。

F127

：A

：2095-3151(2014)69-0014-04