京津冀協同發展下秦皇島區域經濟發展對策研究

秦皇島市財政局 柳春青

京津冀協同發展下秦皇島區域經濟發展對策研究

秦皇島市財政局 柳春青*

京津冀協同發展是秦皇島經濟實現科學發展、產業結構升級的契機。未來，秦皇島將被打造為首都行政、醫療、文化教育功能疏解集中承載區，首都教育醫療體育資源轉移基地和秦高新技術產業合作發展示范區。本文簡要概括了秦皇島區域經濟發展狀況，系統分析了該市發展潛力和存在的各種風險，從產業升級、園區建設、企業發展、設施規劃、環境治理、政府服務等方面提出對策建議。

京津冀；區域經濟；協同發展

一、秦皇島區域經濟發展狀況

2013年秦皇島市實現生產總值1168.75億元，比上年增長7.0%。其中，第一產業增加值171.46億元，增長4.4%；第二產業增加值447.57億元，增長6.5%；第三產業增加值549.72億元，增長7.9%。

自2014年京津產業轉移國家戰略出臺，秦皇島市提出樹立合作理念，跳出行政區劃的框框，善借京津勢，聚集高端要素的發展指針。尤其是要做到“八個盯緊”：盯緊京津智力、資金和人才，主動承接京津知識、技術溢出和產業轉移；盯緊國家部委，爭取更大政策資金支持；盯緊京津央企，圍繞產業鏈下延搞好關聯企業引進，打造配套產業集群；盯緊京津跨國公司和知名民企，爭取來秦發展第二總部；盯緊京津高新技術，搭建科技合作平臺，“無中生有”培育發展新興產業，“有中生新”改造提升傳統產業；盯緊京津市場，開拓優質農產品產銷對接，大力發展農產品、畜產品和蔬菜加工；盯緊京津游客，大力發展高端旅游、養老休閑、康體健身等旅游產業，與京津形成客源互補、市場連片的大旅游格局；盯緊京津文化市場，引進京津先進的文化理念和管理經驗，提升秦皇島文化建設品位。

相應的，秦皇島市與市直有關部門、各縣區、駐京科研機構、高等院校和企業積極對接、尋求合作，取得了明顯成效。如與北京市海淀區建立了合作共享機制，中關村海淀園全國首家分園在該市掛牌，千方科技等一批項目將同步入駐；與清華大學、北京化工大學等7家院校建立了科技合作關系，北京大學等4所高校將在該市設立研究機構，10名院士被聘為市政府特約咨詢，秦皇島開發區成為中科院技術創新成果的重要轉化基地；與50多家駐京央企、知名民企、外企深入對接，中國建材新型房屋、神州數碼等一批重大項目取得積極進展。

二、秦皇島市發展潛力分析

(一)新城建設加速，承接京津產業功能提升。

世界其他國家和地區的發展經驗表明，推動城鎮化發展的一個重要因素是產業發展和規模壯大。從改革開放開始，在推動中國城鎮化發展的諸多因素中，產業化始終是重要力量之一。一方面，產業發展需要大量的人力、物力和財力，具有顯著的聚集效應，因此過去圍繞某個重點或是大型行業企業就能夠出現多個居民點或一個中小城鎮。另一方面，產業的發展與擴張需要土地及基礎設施建設支持，從規模上又促進了城鎮化的發展。

根據《河北省新型城鎮化規劃》，秦皇島市將會發揮其環境優勢，承接北京行政、醫療、文化、旅游、教育、健康養老、體育等功能轉移。其中，健康養老產業發展潛力巨大。秦皇島市森林覆蓋率44%，建成區綠化覆蓋率50%，人均公園綠地面積20.3平方米，空氣中負氧離子含量是一般城市的10～20倍，是國家級園林城市。萬科、遠洋、恒大、華潤等全國大型房地產開發企業進駐，在北戴河、南戴河區域形成具有規模的養老地產項目聚集區。

北戴河新區規劃50～100平方公里的“北京新城”，用于擺放北京轉移過來的行政辦公、教育科研、衛生醫療、體育休閑、文化創意及高新技術產業項目，承接北京的功能疏解。還在北戴河新區專門規劃了20平方公里養老產業片區，引進健康、養生、養老企業入駐，主要對象瞄準的也是京津冀客群。

北京市海淀區已經與秦皇島市簽署了合作框架協議，中關村海淀園全國首家分園入駐秦皇島。中國健康養老地產服務聯盟官方公號“健康養老地產”專注養生養老地產、健康醫養地產和養老產業。秦皇島市還在與中信集團、中糧集團等50多家駐京央企、知名民企、外企進行對接，開展引進工作。

(二)“一小時”交通圈建設助力秦皇島市經濟發展。

交通連接措施已經先于京津冀一體化實施，津秦客專線建成通車，北戴河機場國際支線將于2014年暑期通航，京秦高速公路二通道正在積極推進。京津冀“一小時經濟圈”即將成為現實。

環京津地區交通將率先實現全面對接，需要加快交通設施網絡一體化發展，強化交通基礎設施建設，重點建設北京大外環高速公路，疏解首都過境交通壓力；完善津冀港口群“東出西聯”運輸通道，密切與腹地的聯系；打通京昆、京臺、京秦、密涿、唐廊等省際斷頭路，加密環京津地區干線路網，率先實現環京津地區交通基礎設施全面對接；實施普通干線公路的升級改造，縮小與京津差距。津秦高鐵2008年11月8日開工建設，線路全長257公里，設計時速350公里，起點為天津站，終點為秦皇島站，全線設8個車站，分別為天津、軍糧城北、濱海、濱海北、唐山、灤河、北戴河和秦皇島市。津秦高鐵開通后，天津至秦皇島市將實現1小時通達，濱海新區至北戴河車程縮短為35分鐘。全線開通后，津秦高鐵年客運輸送能力可達8000萬人。

(三)農業生產方式改革加快，支撐秦皇島市產業結構升級。

為大力發展農村經濟，“家庭農場”的概念首次在中央一號文件中提出，鼓勵在農村大力發展家庭農場等農業新型經營主體。秦皇島市也很快出臺了《秦皇島市家庭農場登記暫行辦法》，為家庭農場規范化經營提供了明確的法律保障。

為進一步活躍“三農”經濟，河北省政府辦公廳出臺的《關于加快農村土地經營權流轉促進農業適度規模經營的意見》提出，各市、縣(市、區)要根據自身財力情況支持本級土地經營權流轉市場建設，對土地流轉期限在5年以上、流轉面積在100畝以上的新型農業經營主體給予獎補。免費為經營面積在100畝以上的種植業專業大戶、家庭農場和農民合作社提供測土配方施肥服務。河北省提出，在安排農業資金和建設項目時，適合專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體承擔的，要優先安排。各級新增農業補貼資金向專業大戶、家庭農場、農民合作社傾斜。允許財政項目資金直接投向符合條件的農民合作社，允許財政補助形成的資產轉交農民合作社持有、管護。這些措施為進一步加快秦皇島市農村經濟發展提供有力支撐。

另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺，除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農村集體土地征收補償條例》、《集體經營性建設用地流轉指導意見》等。受此影響，未來農地征補過程中，農民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農地入市的交易主體。

(四)重點產業、企業戰略合作項目拉開秦皇島市產業結構升級序幕。

神州數碼與秦皇島市的合作，面臨三大有利契機。第一，神州數碼能在秦皇島市建設智慧城市展示中心，全面展示智慧城市的美好前景；第二，在企業的技術支持下，秦皇島市能加快智慧城市建設步伐，成為河北智慧城市的樣板；第三，神州數碼能將企業的云計算中心、硬件制造基地以及相關物流服務等產業優先考慮在秦皇島市布局。

秦皇島市近年來把工業化、城鎮化、信息化的互融、互促、互進，作為推進產業結構調整和發展方式轉變的關鍵環節，提出了打造“智慧城市”、發展“智慧產業”的目標，努力通過提高信息技術、網絡技術在各領域的應用水平，加快把獨特的區位、環境、資源、產業等優勢轉化為競爭優勢和發展優勢，全力打造河北沿海地區率先發展增長極。

(五)港口經濟發展推動城市資源優化配置。

秦皇島市臨港產業聚集區規劃面積46.3平方公里，重點發展現代物流、裝備制造、玻璃及深加工、糧油食品、旅游等產業。東部著力增強臨港經濟開發區配套服務能力，深入借力山橋、正大、山船、四〇四等知名企業，圍繞上下游產業鏈謀劃項目、招引項目。突出抓好山橋產業園二期、正大綜合食品二期、熱電聯產等項目，推動華恒生物、優格瑪礦業篩項目做大做強，加快奧鋼聯和德國通內斯火腿項目落地。西部緊緊抓住西港搬遷機遇，在石河以西建立物流產業園區，謀劃石河沿岸綜合開發項目和空港物流產業園項目，總投資均超過百億元。北部以休閑養生度假為方向，在淺山區建立休閑產業園區，投資規模達230億元以上。

(六)工業化、信息化城市轉型步伐加快。

秦皇島市明確2014年全市工業和信息化工作的目標是，全市規模以上工業增加值增長10%，新增規模以上工業企業70家以上；全市工業投資增長18%，其中工業技改投資增長20%；全市規模以上工業企業單位工業增加值能耗降低5%；全市民營經濟增加值增長9%，并提出《秦皇島市工業轉型升級攻堅行動方案(2013～2017)》和《秦皇島市加快縣域工業經濟發展的實施意見》。同時，要加大政策、資金、土地、財稅、貸款等方面的支持力度，為工業轉型升級營造良好環境。建立指標考核體系，嚴格考核督導，確保工業轉型升級的各項工作任務有人抓、有人管，能落實、見成效。

(七)礦業產業持續發展，競爭力不斷增強。

礦山生產能力明顯提高，礦業經濟實現快速增長，較好地保證了秦皇島市經濟社會對礦產資源需求。2010年與首輪規劃基期1999年相比，年產礦石量由1692.40萬噸增加到2551.59萬噸，增加了50.77%，其中鐵礦石、非金屬建材的開采量增長較快，其他礦種的產量都基本達到規劃預期目標；礦業年總產值由3.55億元增加到16.09億元，增長了3.53倍，超過了規劃預期目標。

(八)縣域經濟實力不足，但發展潛力較大。

從河北省各縣市GDP的排名來看，秦皇島市所屬四縣排名位居全省中游，整體競爭力不強。作為都市圈，秦皇島市經濟體是一個錯綜復雜的集合體，而且都市圈化的動力因素紛繁復雜，包括區域規劃、產業發展、區域內城市職能分工等。隨著區域經濟整體實力增長，縣域經濟競爭力提升，將擴大區域市場規模，提升生產要素的經濟價值，進一步完善區域經濟網絡，推動區域經濟快速發展。

三、發展風險分析

(一)房地產走勢看低，加大經濟波動幅度。

通常說來，建房成本主要包括拿地成本、融資成本、建筑成本三大項。地產商拿地的價格漸趨穩定，由于各地政府加強了土地供給，滿足了地產市場對土地的需求，壓抑了土地價格的上漲。融資成本逐漸降低。包括保險資金、信托資金、券商資管資金等資金投入到地產，增加了融資渠道。目前，一線城市地產開發項目的融資成本已經低于15%，其他大多數城市地產項目的成本也回落到20%左右。建材成本呈現出大幅回落之勢，其中包括兩大項，一是人工成本，二是建材成本。目前雖然人工成本仍居高不下，但是建材成本明顯降低。尤其是國際市場鐵礦石價格暴跌，銅價格暴跌，大宗商品市場熊氣彌漫，致使國內鋼材、玻璃、水泥等建材價格大幅下降。盛傳六折甩賣的“珠江道12號”，便是這眾多高聳新樓盤中的一個。與江浙一帶的樓市降價一樣，地處環渤海地區的秦皇島市的六折甩賣風波，也被貼上了中國樓市變奏的標簽。為應對秦皇島市房地產市場現狀，秦皇島市政府也開始利用放緩土地供應節奏等方式來防止房地產市場的無序擴張。

(二)周圍城市污染嚴重，環境治理難度大。

統計部門一項分析指出，北京機動車成為影響大氣污染的最主要因素，而天津、河北工業污染對大氣影響較為突出。其中，天津工業污染影響最大，工業二氧化硫占比、氮氧化物占比均高于北京和河北。河北治污動員會召開的兩個星期前，2013年9月12日，“史上最嚴”的《大氣污染防治行動計劃》頒布，各地紛紛拿出自己的行動方案。“國十條”專門在第八條對“建立區域協作機制，統籌區域環境治理”做了詳細描述，特別要求建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制，由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加，協調解決區域突出環境問題。“區域聯防”在防治大氣污染中已成為一個被高度重視的機制。環保部等六部委發布《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，并與河北省簽訂了責任書。其中，秦皇島市細顆粒物濃度比2012年下降25%以上。

(三)城市承載力不足，資源競爭日趨激烈。

秦皇島市將全力推進與京津基礎設施互聯互通、產業發展對接協作、生態環境共建共享、資源要素雙向流動，加快打造北京富有濱海特色的衛星城。但如何面對環境問題？一是如何解決好京津想轉移的產業與河北想吸收的產業能夠達成一致問題；二是如何平衡好政府規劃與市場需求。僅2012年，住宅銷售價格繼續小幅上漲。新建住宅價格當月同比增長7.1%，環比略升0.3%；二手住宅價格當月同比上漲2.2%，環比上漲0.1%。如果秦皇島市承接京津產業，將拉動住宅地產價格，對當地居民的“擠出效應”顯著。這降低居民對經濟增長的合理預期，同時拉大貧富差距。

(四)土地財政模式與政府債務壓力迅速增長。

土地財政與政府債務壓力日益增長是秦皇島市政府承接京津產業轉移過程中必須重視的問題。從我國地方政府債務數據來看，在“政府性債務管理中存在的主要問題”這個版塊，審計部門公布的主要問題有三個：政府負有償還責任的債務增長較快；部分地方和行業債務負擔較重；地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。秦皇島市承接京津產業轉移過程中，如何應對財力不足的問題，將成為未來制約秦皇島市經濟快速發展的關鍵因素。

(五)居民收入增長動力不足，物價增長壓力日益加大。

2012年，秦皇島市城鎮居民人均可支配收入為 24 353 元，比上年增長10.2%，增速比上年回落2.8個百分點；農民人均純收入為9356元，增長12.5%，增速回落0.4個百分點。同時，全市居民消費價格總水平累計同比上漲2.4%，漲幅較上年回落0.7個百分點。居民消費的八大類商品(服務)價格同比呈五升二降一平態勢。食品價格漲幅居前，同比上漲5.6%，成為拉動CPI上漲的主要動力。工業生產者出廠價格指數繼續走低，累計同比下降3.4%，降幅比上年收窄1.2個百分點。

(六)資源性產業發展潛力不足。

秦皇島市礦業產業存在“數量多、規模小、分布散”的現象，同時，開采方式粗放，一些礦產品的深加工與延伸產業發展不夠，資源效益未能得到充分發揮，導致礦業經濟綜合效益不夠高。此外，礦業產業升級面臨的問題較多，如：找礦難度增大，主要礦種后備資源儲量不足；資源開發利用程度不均衡；深加工礦產品少，資源利用效率低；礦山地質環境保護與治理恢復任務艱巨；礦產資源管理需進一步加強。

(七)人力資源儲備不足，對產業支撐力度不夠。

從目前來看，秦皇島市主要發展的產業有數字服務、高端裝備制造、醫藥、新能源、新能源汽車等產業，但需要與之配套的高等院校和科研院所難以提供足夠的人力資源支持。同時，河北省沒有形成較為有效的人才培養、科技創新模式，難于在短時間內大規模地開發出高質量的產業員工。

四、對策建議

(一)大力支持中小企業、民營企業優先發展，提升經濟活力。

河北省為科技型中小企業加快發展開辟綠色通道，推動“小升規、規改股、股上市”，三年內全省科技型中小企業力爭達到3萬家。針對剛剛起步的微型科技企業，河北省將實施科技企業孵化器建設工程。2014年將重點抓好50家孵化器建設，著力提升基礎設施、專業配套、市場拓展等服務能力，年內在孵企業達到2500家。同時，加快“創業苗圃”和大學科技園建設，促進大學生創業就業，建立完善“創業苗圃—孵化器—產業培育基地”全鏈條孵化體系。秦皇島市在財力緊張的情況下，應不斷加大對科技企業的支持力度，創造中小企業發展平臺，并充分利用國家、河北省的資源，提升河北省中小企業的核心競爭力。同時，通過大力發展中小企業、民營企業增加就業和居民收入，提高居民生活水準。

(二)大力發展高新區，爭取優惠發展政策。

秦皇島市應積極籌劃升級產業園區等級，爭取更多的支持，支撐區域內產業發展。高新技術產業享受國家高新技術產業開發區的各項優惠性政策。如享受進出口貨物的關稅優惠，為生產出口產品而進口的原材料和零部件免領進口證，經批準可設立技術進出口公司，享受外貿經營權，可通過銀行發行債券以籌集資金，基本建設投資可優先納入當前固定資產投資規模。

(三)大力加強傳統產業升級，突出產業特色。

應做大做強秦皇島市的傳統農業中的主導產業，建設一大批優質糧生產基地、高檔蔬菜和出口蔬菜生產基地、特優勢果品基地、京津優質(無公害)肉類等畜禽產品生產供應基地。同時積極開發水產品精深加工和保鮮保活，提高水產品附加值。加強漁港基礎設施建設，加快發展遠洋捕撈業。

(四)加大對企業的培訓力度，加快技術轉化效率。

盡快建立專業的人才素質測評機構，建立正確的民營企業家績效機制，合理評價民營企業家的素質和經營業績；加強對民營企業家的專業培訓，如包括經濟學、管理學、法學和社會倫理學在內的基礎知識教育和培訓，包括企業家理念的更新、專業技術及其發展趨勢，甚至國際國內經濟與政治最新動態等多方面的信息輸送；通過建立和完善職業經理人市場而加快民營企業家隊伍的職業化建設；鼓勵社會興辦各類技術交易中介服務機構，加強統籌優化，優化技術市場發展環境；規范技術交易中介機構的準入，鼓勵和支持技術市場各類同業協會開展自律管理與服務，提高中介信譽，加強其與企業的合作；大力培養高素質的技術經紀人隊伍。

(五)建設區域特色文化園區，整合優化旅游資源，提升旅游文化產業效益。

圍繞全市承接產業平臺布局，以北戴河區、北戴河新區首都行政教育醫療功能疏解集中承載區為載體，走“文化+旅游+教育+醫療+健康養老”融合發展的路子，抓好北戴河夜文化體驗基地、北戴河新區沙雕大世界、動漫旅游城等建設，做優承接京津文化資源轉移的平臺。加強對山海關長城產業園區、南戴河文化旅游休閑園區、北戴河怪樓文化藝術園區、開發區數谷產業園區、昌黎“碣陽酒鄉”葡萄酒文化產業園區等現有文化產業園區的規范管理和拓展提升，力爭進入省級或國家級文化產業園區行列，提高承接京津項目的能力。同時，進一步加快文化產業與旅游、科技、工業等其他產業的深度融合，延長產業鏈條，提高產品的文化內涵和附加值。積極研發推介秦皇島市地域文化特色產品，做大做強君鼎琉璃、北戴河文字陶、山海關黑陶貝雕等特色文化企業，進一步強化秦皇島文化符號和元素。同時，加強區域間合作，增強秦皇島市旅游產業競爭力。

(六)加強區域基礎設施的規劃，構建更加便捷的市際交通網絡。

津秦客專線建成通車，北戴河機場國際支線通航，京秦高速公路二通道正在積極推進。同時，充分利用京津及河北省各設區市有2條以上高速公路直達津冀港口群,基本實現貨物運輸的“無縫銜接”和旅客運輸的“零距離換乘”優勢，加快實現京津冀港口群一體化發展和機場群協同發展。此外，加快對接智能化交通管理平臺，以及電子政務核心業務信息化覆蓋率達到85%以上，嵌入到京津冀交通管理平臺一體化發展。參與便捷交通運輸服務體系建設，實現客運2小時交通圈，環京津地區各設區市與北京、天津之間1小時通達，主要相鄰城市間1小時通達，貨運形成12小時通達圈。

(七)處理好房地產發展與城鎮化的困境，滿足居民基本生活需要。

城鎮化發展的一個重要因素是產業發展和規模擴大。產業發展需要大量的人力、物力和財力，具有顯著的集聚效應；產業的發展與擴張需要土地及基礎設施建設支持，因此從規模上又促進了城鎮化的發展。政府保障房地產市場供求總量的動態平衡；保障保障性住房建設和覆蓋面；吸取日本房地產泡沫的經驗教訓。此外，運用政府支持、市場融資和農民工集資等多種手段來建造廉租房和經濟適用房，逐步解決新生代農民工在城市的居住問題。

(八)加大對產業集群的支持力度，提升秦皇島市產業綜合競爭力。

秦皇島市產業集群有6個，其中4個集群在2個縣，另外2個在市開發區。具體包括昌黎畜牧養殖、盧龍甘薯、秦皇島市開發區糧食加工、昌黎葡萄酒、昌黎縫紉機零部件加工、秦皇島市開發區汽車零部件。其中，河北省50個重要產業集群中，秦皇島市有3個，即昌黎葡萄酒、昌黎畜牧養殖、盧龍甘薯產業集群。目前來看，秦皇島市產業集群面臨著產業、產品升級的關鍵階段。一方面是國內競爭加劇，產品升級替代產品開發緩慢，市場不斷縮小；另一方面是資金、技術、人才等生產要素價格高企，企業難以應對而發展滯后。政府應該積極搭建平臺，推動產業集群發揮聚集優勢，加快產業升級替代速度，提升產業競爭力。

(九)積極發揮金融功能，促進結構調整和轉型升級。

河北銀監局出臺《河北銀行業支持河北省“三個一百”領軍企業工程的指導意見》，推動河北省各銀行業金融機構充分發揮金融杠桿作用，無縫對接“三個一百”領軍企業工程，促進結構調整和轉型升級。秦皇島市制定《秦皇島市小額貸款公司主發起企業公開征集暫行辦法》，鼓勵小額貸款公司面向農戶和小企業提供信貸服務，著力擴大客戶數量和服務覆蓋面。如工薪階層的個人貸款服務、小企業主的免抵押、免擔保的貸款服務以及循環信用貸款。

(十)多渠道擴容環境治理專項資金，落實環境治理方案。

完善京津冀及周邊地區大氣污染防治任務與資源分配機制，科學統籌天然氣等清潔能源的分配供應，從根本上改變能源結構。同時，健全有效的激勵和約束機制，實施財稅、信貸和政府優先采購等方面的政策措施，鼓勵企業淘汰落后產能和減少排放，最大限度地利用經濟手段增強全社會節能減排的內生動力。此外，多渠道擴容京津冀大氣污染防治專項資金，支持落后產能的淘汰，補償非落后產能的退出，補貼新能源發電上網電價，扶持分流下崗職工再安置和再就業。構建大氣污染治理的示范引導機制，把節能減排工程措施落到實處，積極培育市場主體，重點促進節能服務公司發展，完善合同能源管理等支持機制，大力推進余熱發電，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放。

(十一)加快政府改革速度，提高政府服務效率。

從目前看，政府提升服務效率的關鍵是降低部門之間的交叉和沖突，著力推進綜合服務部門改革。確需幾個部門管理的事項，明確牽頭部門以及各部門的職責邊界，分清主次責任和主辦、協辦關系，健全相關部門的協調配合機制，以此提高政府的行政效能。在推進政府改革的過程中，應結合審批改革，減少或撤并直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構；同時，加強和完善公共服務和社會管理的機構。此外，政府管理體制的改革還要包括財稅體制改革、金融體制改革以及構建金融調控體制框架。

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：2095-3151(2014)69-0004-06

*作者為秦皇島市財政局局長。