論環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化中政府協(xié)同治理問題研究

劉中華/海倫市經(jīng)營管理站

論環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)一體化中政府協(xié)同治理問題研究

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在環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的背景下，我國各級政府應(yīng)樹立合作共贏的現(xiàn)代行政理念，中央和地方兩級政府，通過建立健全法規(guī)體系、推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化績效評估體系等措施來進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)渤海區(qū)域政府間的協(xié)同治理。

環(huán)渤海區(qū)域；經(jīng)濟(jì)一體化；協(xié)同治理

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的過程中，政府間的協(xié)同治理起著至關(guān)重要的作用。地方政府如何在有效保護(hù)發(fā)展相對弱勢區(qū)域的前提下收獲區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距，是各國政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中必須面對和解決的一個(gè)重要的問題，環(huán)渤海區(qū)域作為繼長江三角洲區(qū)域、珠江三角洲區(qū)域之后的第三個(gè)一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)，如何提高環(huán)渤海區(qū)域的一體化程度成為環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)政府亟待解決的問題，而這個(gè)問題的有效解決必須依賴政府間的協(xié)同治理，需要地方政府妥善處理好府際之間的關(guān)系，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論和政府協(xié)同治理實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、環(huán)渤海區(qū)域政府間協(xié)作的現(xiàn)狀分析

自環(huán)渤海區(qū)域成立至今，30多年的合作發(fā)展歷程中，采取了多種合作形式，取得了豐碩的成果，全方位的合作正在不斷的加深。從2004年開始，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的省（區(qū)）市先后召開了幾次重要會(huì)議，并就區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作以及建立省（區(qū)）市政府間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成共識(shí)。

環(huán)渤海區(qū)域政府之間的協(xié)作以行政區(qū)劃劃分為主，地域間條塊壁壘明確，協(xié)作的重點(diǎn)以北京天津?yàn)橹匦摹Ｓ捎诟鞯刂g經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，政府協(xié)作發(fā)展存在不平衡性，同時(shí)由于我國在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作方面法律的缺失，難以形成規(guī)范的法律框架來知道政府間的協(xié)作。

未來環(huán)渤海區(qū)域必定合作大于競爭，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展將在一個(gè)共同協(xié)作的氛圍中推進(jìn)[15]。區(qū)域內(nèi)的核心板塊為京津冀、山東半島、遼東半島主導(dǎo)的三大城市群，這三大核心板塊在聯(lián)合其他城市與地區(qū)共同推動(dòng)環(huán)渤海區(qū)域合作發(fā)展中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。

二、環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中地方政府協(xié)同治理遇到的困境

環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中，地方政府間協(xié)同治理出現(xiàn)了地方保護(hù)主義、地方政府間不配合、缺少制度化約束等各類問題。

1.地方保護(hù)主義限制協(xié)同作用的發(fā)揮。環(huán)渤海區(qū)域地方保護(hù)主義盛行，主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)貿(mào)易壁壘高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化、各地政府各自為政，競爭關(guān)系遠(yuǎn)大于合作關(guān)系、與長三角，珠三角相比，經(jīng)濟(jì)整合程度低。由于地方保護(hù)主義導(dǎo)致的市場割裂及行業(yè)壟斷，嚴(yán)重影響著環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，使得環(huán)渤海難以全面發(fā)揮繼長三角、珠三角之后“第三增長極”的作用，對于地方政府之間的協(xié)同合作產(chǎn)生著巨大的負(fù)面影響。

2.地方政府間缺乏統(tǒng)一的合作考量。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域圈包含五省和兩個(gè)直轄市。由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度及規(guī)模和改革意識(shí)上存在著差異，各地方政府經(jīng)濟(jì)主管或決策部門在制定地方政策時(shí)多從本地區(qū)出發(fā)，缺乏大局觀念。在局部利益與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域整體利益布局方面發(fā)生矛盾或者沖突時(shí)往往優(yōu)先關(guān)注本省市利益，缺乏通盤考慮思想和整體觀念。雖然區(qū)域內(nèi)各省市已經(jīng)從理論上開始對環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈合作的研討，但由于涉及利益主體的多元化，由行政力量的推動(dòng)難以產(chǎn)生太大的內(nèi)在沖動(dòng)。

3.地方政府間合作缺乏制度化的約束。環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方政府之間的合作一般限于政府的政策和會(huì)議等層面，協(xié)議的實(shí)施主要在于雙方的履行程度。一旦一方失信，對方則毫無辦法可言，市場主體是協(xié)議內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的主要依靠，但由于其欠缺法律法規(guī)的保障，具有效力不足、穩(wěn)定性差、強(qiáng)制性和制度化的程度低等特點(diǎn)，很難使市場主體積極主動(dòng)地遵循協(xié)議的規(guī)范來處理問題。相關(guān)會(huì)議后的協(xié)議文案是環(huán)渤海區(qū)域地方政府間的合作的主要依據(jù)，但由于我國在地方區(qū)域協(xié)作方面的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致區(qū)域合作中缺少相關(guān)法律法規(guī)的保障，對于區(qū)域協(xié)作中簽訂的合作也缺少了法律的保障與監(jiān)督，違規(guī)行為則更加難以治理與責(zé)罰。

三、環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中地方政府協(xié)同治理思路

根據(jù)環(huán)渤海在政府協(xié)同治理方面的問題研究，結(jié)合環(huán)渤海區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀，找到一條地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中實(shí)現(xiàn)更好合作的路徑，并提出解決的對策。

1.樹立合作共贏的現(xiàn)代行政理念。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，各地區(qū)聯(lián)系的不斷加深，環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大趨勢也在不斷的加深，合作性競爭關(guān)系出現(xiàn)。對該區(qū)域內(nèi)的地方政府來說，地方政府的行為必然會(huì)受到理念的引導(dǎo)，地方政府在理念上應(yīng)該意識(shí)到雖然競爭是地方政府關(guān)系的一個(gè)方面，但是合作也必不可少。地方政府應(yīng)該使單純對抗性競爭的狹隘觀念得到轉(zhuǎn)變，樹立合作共贏的現(xiàn)代行政理念。

2.強(qiáng)化中央政府作為。

首先，重視中央政府的協(xié)調(diào)作用。強(qiáng)調(diào)中央政府在地方政府合作中的協(xié)調(diào)作用，是因?yàn)樵诘胤秸牟┺慕Y(jié)構(gòu)中，中央政府可以超脫于地方利益的爭端，跳出地方政府這樣一個(gè)狹隘的視角，站在環(huán)渤海區(qū)域整體的角度上來看問題，既能夠成為信息溝通者，又能夠成為沖突裁判者。要強(qiáng)化中央政府的協(xié)調(diào)作用，就必須強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)中央政府對環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)地方政府的監(jiān)督與約束，保證中央政府及時(shí)有力地糾正地方政府間的惡性競爭行為。

其次，建立并完善政府間關(guān)系的法律法規(guī)體系。《府際關(guān)系法》和《區(qū)域地方政府職能法》的制定，規(guī)范地方政府的權(quán)限職能，使地方政府的行為趨于合理化，這樣就可以避免市場中的不正當(dāng)競爭行為。類似反壟斷法的法律法規(guī)的制定時(shí)，要在法律條文中明確規(guī)定出懲罰的具體內(nèi)容。

再次，健全區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。“利益補(bǔ)償機(jī)制”即在堅(jiān)持公平性的原則下，以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，用規(guī)范的區(qū)域政策為手段，來實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的利益轉(zhuǎn)移，同時(shí)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)之間的利益補(bǔ)償，使區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)共同富裕。

3.提高地方政府執(zhí)行能力。

首先，積極推進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變。地方政府作為公共事務(wù)的管理者，不僅應(yīng)該將其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的利益連帶關(guān)系割斷，而且應(yīng)該從直接經(jīng)營地方經(jīng)濟(jì)者的身份中解脫出來，以比較超然的立場，對各種利益群體或個(gè)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公正地而不是有所偏袒地進(jìn)行調(diào)控，防止地方政府間的惡性競爭因政府干預(yù)過度而加劇。

其次，優(yōu)化地方政府間績效評估體系。環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)地方政府原有的政府績效考核都是以GDP為主導(dǎo)，這種唯地方經(jīng)濟(jì)增長的考核體系直接的后果既是使區(qū)域內(nèi)地方政府對于區(qū)域間合作缺乏動(dòng)力，難以產(chǎn)生合力。在這樣的情況下，為了激勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)更好的合作，有必要重新更改現(xiàn)有的績效評估體系。

再次，制定區(qū)域內(nèi)契約違背懲戒機(jī)制。環(huán)渤海區(qū)域雖然在過去各級政府間展開了各種合作，簽訂各種形式的合約，但由于缺乏區(qū)域內(nèi)的契約違背懲處機(jī)制，使得很多的合約到最后只能是一紙空文，所以制定一種契約違背懲戒機(jī)制對于環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)的一體化已經(jīng)刻不容緩，對違背契約的地方政府進(jìn)行懲罰，來防止合作關(guān)系的破裂。

[1]朱向紅。構(gòu)建長三角區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新機(jī)制-基于區(qū)域政府合作視角 [J].東岳論叢，2013（3）：61.

[2]劉曉春。京津冀區(qū)域一體化研究[J].唐山師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（3）：102-104.