我國國家中心城市交通發展戰略比較研究

□黎精明 張文偉 萬小芳

隨著中國社會快速發展特別是城市化進程加快，城市數量在不斷增加，城市規模在不斷擴大。在此背景下，中國城市體系的等級結構也處于動態演變之中，以層次提升和影響力擴大為核心的城市競爭日趨激烈。自2010年2月住房和城鄉建設部在《全國城鎮體系規劃》中明確提出建設北京、天津、上海、廣州、重慶等5個國家中心城市之后，處于我國國家城鎮體系第一方陣的大城市（如武漢、南京、沈陽、西安）也先后把建設國家中心城市作為其發展的重要戰略目標，個別城市甚至把建設國家中心城市作為其施政的“一號工程”。

我國乃至全球性中心城市的發展實踐表明，中心城市通常也是一國乃至全球重要的交通樞紐。宏偉的交通發展戰略和因地制宜的交通建設規劃是提升城市等級、助推中心城市建設的重要法寶。正因如此，在諸多城市爭創國家中心城市的大背景下，對我國現有國家中心城市的交通發展戰略進行比較研究，進而揭示其內在規律，這對將國家中心城市作為建設目標的相關城市而言無疑具有重要的意義。

一、中心城市市情及交通發展戰略取向

1.北京市情及其交通發展戰略

北京市位于華北平原北部，其地勢西北高聳，東南低緩，西部、北部和東北部是連綿不斷的群山，東南部是一片緩緩向渤海傾斜的平原，在該方向距離渤海約150公里。根據《北京城市總體規劃（2004—2020）》，其城市功能定位如下：國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市。圍繞上述城市功能定位，北京市先后制定了《北京市建設人文交通科技交通綠色交通行動計劃（2009—2015年）》、《北京市“十二五”時期交通發展建設規劃》、《北京市綜合運輸發展戰略規劃》等交通發展戰略規劃。這些規劃對北京市交通發展目標、主要任務、戰略重點、體制機制保障等問題做了詳細的戰略性安排。上述戰略規劃的核心內容可以歸納為：建設高標準的區域交通網絡，加強與各城市之間的聯系；交通建設適度超前，引導城市空間優化拓展；針對不同戰略單元制定差異化的交通發展子戰略。

2.天津市情及其交通發展戰略

天津市是我國北方最大的沿海開放城市，天津市地處華北平原東北部，海河流域下游，東臨渤海，北依燕山，西靠首都北京，是海河五大支流的匯合處和入海口。天津市的交通發展戰略可以分為3個主要階段：“十五”時期其交通發展戰略的重點是打造以海港、空港、鐵路、公路、管道為骨架的綜合交通硬件體系；“十一五”時期其交通發展戰略主要是配合天津濱海新區建設發展的需要，其核心是依托海空兩港，強化交通樞紐功能建設，目標是建設中國北方國際航運中心和國際物流中心；“十二五”時期的戰略重點是整合港口資源、顯著提升航運物流服務功能，建設30萬噸級深水航道，發展大陸橋運輸，擴建濱海國際機場，建成京津城際延長線和津漢高速公路等重大項目。

在上述交通發展戰略指引下，天津市已經建立了海陸空兼備的立體化交通運輸體系，成為溝通華北、東北、西北和華東地區的重要交通樞紐。天津港成為我國北方最大的國際貿易港和和重要的集裝箱運輸樞紐港，2013年貨物吞吐量達到5億噸，集裝箱吞吐量達到1360萬TEU，已成為國際化、多功能、綜合性的現代化深水大港，是我國北方重要的國際航運中心。天津濱海國際機場是國家一類航空口岸，是首都國際航空樞紐的重要組成部分和區域航空貨運樞紐，其飛行區達到4E級。天津鐵路樞紐是銜接東北、華北至華東、華南的鐵路交通樞紐，是歐亞大陸橋的起點之一，京滬、京九、京山等多條重要鐵路干線在此交匯。天津市高速公路網密集，已經建成以京津唐、津濱、津保、津沈、津晉、津滬為骨架的發達的高速公路網絡體系。

3.上海市情及其交通發展戰略

上海市東向東海，南瀕杭州灣，西與江蘇、浙江兩省相接。上海市是我國的經濟、金融、交通、科技、工業、貿易、會展和航運中心，是中國首個自貿區“中國（上海）自由貿易試驗區”的所在地，它也是中國最大經濟區“長三角經濟圈”的龍頭城市，其GDP總量居中國城市之首。上海港貨物吞吐量和集裝箱吞吐量均居世界第一，是一個良好的濱江濱海國際性港口。

上海市高度重視交通發展戰略的制定和實施。“十一五”期間，上海市交通發展戰略的重點是“三港三網”建設，即著重做好航運樞紐港、航空樞紐港、鐵路樞紐港、市域高速公路網、城市快速路網、軌道交通骨干網建設。這一戰略為上海市綜合交通運輸體系的構建提供了有力保障。在此基礎上，2012年3月，上海市進一步制定了《上海市綜合交通發展“十二五”規劃》，該規劃對上海市“十二五”時期交通發展目標、總體思路、主要任務、保障措施等做了詳細的戰略規劃，即大力推進上海國際航運中心建設，加快發展輻射長三角的城際交通通道，深入解決不同交通方式的協調銜接問題。通過加強軌道交通、公共汽（電）車、出租車、長途客運和停車設施等配套建設，實現不同交通方式快速換乘（換載）的無縫對接。

4.廣州市情及其交通發展戰略

廣州市是我國華南地區的國家中心城市，其綜合經濟實力居全國城市第三位。2008年底，國務院批準了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，這標志著廣州市的發展目標正式上升到了國家戰略的高度，就是將廣州市建成珠江三角洲地區一小時城市圈的核心，強化國家中心城市、綜合性門戶城市和區域文化教育中心的地位，建設成為面向世界、服務全國的國際大都市。

廣州市的交通發展戰略由《廣州市“十二五”交通基礎設施建設規劃》、《廣州市綜合交通規劃》、《廣州市區域交通發展戰略規劃》等文件共同構成，即打造亞太地區大型復合航空樞紐，建設亞太地區現代化綜合樞紐港，強化作為華南地區鐵路主樞紐的地位，鞏固作為華南地區公路運輸中心的地位。廣州市的交通發展戰略可以歸納為：以世界級的空港、海港為龍頭，以內外銜接的高速鐵路、高速公路為支撐，形成立足珠三角、服務全國、面向世界的南方交通中心。

5.重慶市情及其交通發展戰略

重慶市地處我國內陸西南部、長江和嘉陵江交匯處，是我國西南地區的工商業重鎮，長江上游地區經濟中心和金融中心，我國重要的現代制造業基地，長江上游科研成果產業化基地，國家高技術產業基地，長江上游航運中心。

重慶市的交通發展戰略由《重慶市“十二五”交通發展規劃》、《重慶市公路水路交通運輸“十二五”發展規劃》、《重慶市綜合交通發展規劃》共同構成。其要點可以歸納為：建成“一樞紐十一干線”的鐵路網絡中心，實現鐵路“4小時周邊、8小時出海”的目標；建成“三環十射三連線”的高速公路骨架網絡，使出口通道由目前的10個增加至18個，實現“4小時重慶、8小時周邊”的通達目標，加快國省道提檔升級，積極推進農村公路行政村暢通工程；建成內陸最大的內河港，進一步強化長江上游航運中心功能，按照港口、物流、產業“三結合”原則，以大型化、規模化、集約化、鐵公水聯運作為發展方向，加快建設寸灘、果園、東港、黃石兼、新田、龍頭山、朱沱、仁沱等9大樞紐港區，加強長江干流、嘉陵江、烏江支流航道整治；建設內陸重要的復合型樞紐機場，推進江北機場四期擴建，增開歐美等地的航線，提升萬州、黔江機場設施水平，建成巫山機場，形成“一大三小”的機場布局。

二、中心城市交通發展戰略的內在規律

1.交通發展戰略與城市地位具有相互匹配性

對于現有國家中心城市的交通發展戰略而言，其戰略取向與城市地位具有很強的相互匹配性，這種相互匹配性主要體現在以下兩個方面。

（1）國家中心城市的交通發展戰略是建設區域性乃至全國性交通樞紐。北京市的交通發展戰略是建成全國性交通樞紐，打造以北京市作為輻射源的立體化交通網絡體系；天津市的交通發展戰略是建成我國北方重要交通樞紐，尤其是確立我國北方國際航運中心的地位；上海市的交通發展戰略是建設全國性交通樞紐，尤其是確立并強化作為長三角地區核心交通樞紐的地位；廣州市的交通發展戰略是建成我國南方交通樞紐；重慶市的交通發展戰略是建成我國西南和長江中上游地區的交通中心。由此可見，國家中心城市交通發展戰略的目標取向具有高度一致性，即建設區域性乃至全國性交通樞紐。

（2）國家中心城市交通發展戰略與城市首位度息息相關。國家中心城市的“中心”地位主要是相對于區域內其他城市而言的。為了衡量國家中心城市相較于區域內其他城市所具有的優勢地位，筆者從人口和經濟規模兩個角度測算了國家中心城市相較于區域內緊逼性挑戰城市的首位度。比較城市學理論認為，相較于區域內緊逼性挑戰城市而言，首位度大于1.3的中心城市是絕對中心城市，否則是相對中心城市。無論從人口規模還是經濟總量來看，北京市、上海市、重慶市都是區域內的絕對中心城市，而天津市、廣州市則是區域內的相對中心城市。總之，無論是從交通發展戰略的目標定位來看，還是從交通發展戰略與城市首位度的相互關系來看，國家中心城市的交通發展戰略與城市本身的地位必然具有充分的匹配性。

2.交通發展戰略與城市區位特征具有相互適應性

國家中心城市的交通發展戰略是與城市的區位特征是相互適應的。

對北京市而言，航空相比陸路交通而言具有一定的優勢，東南方向是北京市交通建設的優先方向。第一，北京市東南方向地勢平坦，朝該方向發展具有低成本優勢；第二，東南方向距離渤海約150公里，朝該方向發展可以獲取海陸路聯運協同效應，并且天津市較好的基礎條件可以為這種協同效應的發揮提供充分保障。

對天津市而言，其顯著的區位特征可以概括為“河海要沖”。天津市“十五”時期將海港建設擺在交通發展戰略的首要位置，“十一五”時期依托海空兩港重點建設國際航運中心和國際物流中心，“十二五”時期整合港口資源、建設深水航道。這些戰略安排既充分貫徹了“因水而興”的戰略思想，又充分應證了戰略安排具有環境適應性的科學論斷。

對上海市而言，其區位特征可以概括為3個方面：一是通江達海。上海市不僅是中國東海的門戶城市和南北海岸的中心點，而且還是長江和黃浦江的入海口。二是地勢平坦開闊。上海市位于長江三角洲沖擊平原，四周無高山深壑的阻礙。三是位于長三角經濟圈的心臟地帶。深入分析不難發現，上海市的交通發展戰略與城市的區位特征具有很強的相互適應性：第一，交通發展戰略高度重視國際航運中心建設；第二，地勢平坦開闊，非常適合進行多元化和多方向的立體交通網絡建設；第三，上海市交通發展戰略的一大亮點是建設與長三角地區節點連通、線路復合、網絡一體的快速通道。

對廣州市而言，其交通發展戰略充分體現了與城市區位特征的相互適應性：廣州市交通發展戰略的重點之一是建設亞太地區現代化綜合樞紐港，挖掘珠江水系出海口的潛力，發揮江海聯運核心港的優勢。廣州市交通發展戰略非常重視與周邊城市的無縫對接和互聯互通。廣州市交通發展戰略呈現出梯度輻射特點，即確保在廣東省處于絕對交通樞紐地位的同時，將交通規劃版圖及其服務功能拓展至湖南、廣西、貴州等省市。事實上，此種戰略安排的主要原因在于廣州市是我國長江以南地區惟一的國家中心城市，與其他4個國家中心城市相比，它在華南地區拓展交通戰略空間具有絕對性的區位優勢。

對重慶市而言，其地理環境和區位特征可以概括為“兩江交匯、群山環抱”。重慶市交通發展戰略“一樞紐十一干線”、“三環十射三連線”等戰略規劃，其目的就是突破崇山峻嶺的阻隔，打造與外界連接的交通核心通道，進而縮短重慶與外界進行資源和要素交換的時間，提高交通運行效率。另外，重慶市交通發展戰略的另一重大目標是，加快樞紐港區建設和航道整治，強化長江上游航運中心的地位，建成內陸最大的內河港。

三、中心城市交通發展戰略的啟示

1.交通發展戰略的制定必須與城市目標定位相匹配

從既有國家中心城市的經驗來看，其交通發展戰略無一例外的是打造區域性乃至全國性交通樞紐；從理論上看，“國家中心城市地位”與“交通樞紐功能”之間必須是而且也必然會呈現出穩定的匹配關系，否則，要么因為交通能力不足而導致城市地位下降，要么因為城市地位不足而導致交通樞紐戰略目標無法實現，甚至使其既有的交通樞紐地位逐步弱化甚至被其他城市取代。

2.交通發展戰略的制定必須考慮區域內城市間的競爭格局

對于以國家中心城市作為建設目標的城市而言，在制定交通發展戰略之前，必須全面客觀地分析本區域城市間的競爭格局。對于以國家中心城市作為建設目標的城市而言，它不僅需要找準本區域內對自己形成緊逼性挑戰態勢的城市是誰，而且還應該從人口規模、經濟總量等多個角度測算自身相對于挑戰者的首位度，并據此合理確定自己在城市競爭格局中的地位。

3.交通發展戰略的制定必須適應城市的區位特征

對于城市交通發展戰略而言，對其影響最顯著的環境條件是城市的區位特征，具體包括城市及其周邊的地形地貌、水文和地質狀況等因素。我國現有國家中心城市的交通發展狀況表明，構成城市區位特征的上述因素不僅影響到城市交通建設方案的技術可行性，而且也直接關乎城市交通發展的成本效益狀況。正因如此，城市交通戰略的重心和優先發展方向在很大程度上取決于城市的區位特征，因此，國家中心城市的交通發展戰略必須適應城市的上述區位特征。

4.交通發展戰略的制定必須與城市的要素稟賦協調一致

要素稟賦是決定戰略能否落地的關鍵性因素。對于以國家中心城市作為建設目標的城市而言，其交通發展戰略的制定必須與城市的要素稟賦具有協調一致性。換言之，一個城市在制定交通發展戰略時必須充分考慮該城市的歷史、文化、教育、科技、金融、貿易和經濟狀況，這些要素稟賦既是城市發展所依賴的基礎平臺，也是城市交通發展的重要約束因素。我國現有國家中心城市交通發展實踐表明，城市的要素稟賦不僅決定了不同交通方式的組合狀態，而且還進一步決定了各種交通方式的優先順序和主次關系。因此，對于將國家中心城市作為建設目標或努力方向的城市而言，它理應根據自身的要素稟賦來制定交通發展戰略。