規范海事行政執法自由裁量權的路徑分析

□劉濤

所謂自由裁量權一般是指司法或者行政機關及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權范圍內，依據立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出裁決的權力，其實質是司法或行政機關依據一定的制度標準和價值取向進行行為選擇的過程。

由于我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，法律法規不可能考慮到所有情況而做出細致完備的規定。當自由裁量權與行政行為結合在一起時，則需法律在作出有原則、有彈性的規定的同時，賦予行政機關在法律法規允許的范圍內，靈活地依據具體條件進行行之有效的行政管理的權力。

海事行政執法自由裁量權就是海事行政機關的執法行為與自由裁量權的結合。同其他行政權力一樣，海事行政執法過程中也存在執法隨意、有失公平等問題，極易給群眾利益造成損失。因此，對海事行政執法自由裁量權的有效控制與規范，是各級海事行政機關的一項重要工作。

一、海事行政執法自由裁量權的主要表現

1.事實性質認定的自由裁量權

海事行政執法部門對是否違反海事相關法律法規行為的認定具有自由裁量的權力。海事行政執法部門通過對行政相對人的行為性質與海事管理事項性質的綜合裁量，確定該行為是否違反了海事管理的相關法律法規。海事管理事項性質的認定往往存在很大的自由裁量權，比如《內河交通安全管理條例》第二十五條規定：“在內河通航水域或者岸線上進行下列可能影響通航安全的作業或者活動的，應當在進行作業或者活動前報海事管理機構批準”。海事行政執法部門對此類“可能”事實性質的認定往往沒有衡量的具體標準，因而具有較大的自由裁量權。

2.違法行為輕重的自由裁量權

在海事相關法律法規中，常見有“依據情節嚴重與否，是否造成重大危害、損失”等模糊語言，由于沒有明確具體的衡量標準，又缺少判定情節輕重的有效依據，海事行政執法部門具有根據實際情況自由判定違法行為情節輕重的裁量權。如《內河交通安全管理條例》第六十四條規定：“違反本條例的規定，船舶未持有合格的檢驗證書、登記證書或者船舶未持有必要的航行資料，擅自航行或作業的，由海事管理機構責令停止航行或者作業；拒不停止的，暫扣船舶；情節嚴重的，予以沒收”。

3.行政處罰方式的自由裁量權

目前，海事相關法律法規規定的行政處罰方式主要有：警告、罰款、扣押登記證書、吊銷登記證書、沒收船舶等。海事行政執法部門執行行政處罰的自由裁量權主要體現在處罰種類和方式的選擇上。如《水上安全監督行政處罰規定》第二十一條規定：“有下列行為之一的，對違法船舶處以3000～10000元罰款；對違法人員可視情節給予警告或處以100～500元罰款”。從該規定可以看出，海事行政處罰既能處罰船舶，又能處罰船員，既可以罰款，又可以警告，因此執法人員具有較大的自由裁量幅度。

4.行政行為期限的自由裁量權

有些海事法律法規要求，行政相對人限期履行某項義務，卻沒有具體規定履行期限和幅度。這一情況表明，海事行政執法部門在行政行為期限上有自由裁量的余地。如《海上交通安全法》第二十二條規定：“未經主管機關批準，不得在港區、錨地、航道、通航密集區以及主管機關公布的航路內設置、構筑設施或者進行其他有礙航行安全的活動。對在上述區域內擅自設置、構筑的設施，主管機關有權責令其所有人限期搬遷或拆除”。因此，海事行政執法部門必須就履行的具體期限做出明確的裁定。

5.行為方式選擇的自由裁量權

在具體行政行為方式上，海事行政執法部門具有選擇是否作為或執行的自由裁量權。如《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第二十六條規定：“違反《船舶登記條例》規定，有下列情形之一的，依照《船舶登記條例》第五十一條的規定，可以視情節對船舶處以警告，根據船舶噸位對船舶所有人或船舶經營人處以依照《船舶登記條例》第五十條規定的罰款數額的50%，直至沒收船舶登記證書”。這里的“可以”表明，允許海事行政執法部門作為或不作為。

二、海事行政執法中自由裁量權存在的問題

行政機關正確理解并運用自由裁量權，不僅能保證其正確、及時、有效的執法，也能切實保障行政相對人的合法權益。但不可否認的是，在現實社會生活中確實存在有少數行政機關的執法者由于主客觀方面的原因，在行使自由裁量權時不夠規范，甚至濫用權力的現象。目前，海事行政部門在執法過程中存在以下幾方面的問題。

1.執法隨性任意

隨意超出法律法規的授權范圍和幅度行使自由裁量權，錯誤地使用處罰對象或種類，變相辦理人情案?；蛘卟话凑辗ǘǔ绦蚝蜅l件行使自由裁量權，執法的主觀隨意性比較大。如《中華人民共和國內河交通安全管理條例》第六十八條規定：“對于未按規定辦理船舶進出港簽證的行為，由海事管理機構責令改正，處5000元以上50000元以下罰款”。但有某船舶違規后僅被海事執法部門處罰了2000元，這顯然屬于降低法規幅度進行處罰的行為。

2.處罰有失公正

處罰標準不公開、相同的違法行為處罰上的不相同、人為的差別對待、集中執法和平常執法標準不一、同一違法行為所受處罰幅度因地區而異等諸多不公正現象不同程度的存在。如某地查處的兩條噸位相當的船舶，都因最低安全配員不足面臨處罰，按規定處罰結果應差不多，但結果是一條處罰了300元，另一條處罰了800元。

3.程序操作性不強

這類問題包括明確規定了告知義務卻沒規定告知方式，無明確的立案程序規定，無調查終結后作出決定的最后期限規定，無能否舉行聽證及舉行聽證期限的規定。如《行政處罰法》第三十八條規定：“調查終結，行政機關負責人應當根據不同的情況分別作出處罰、不予處罰、移送司法機關的決定”。該規定僅有是否處罰的規定，卻沒有作出處罰決定的期限。

三、規范海事行政執法自由裁量權的建議

1.加大修改和完善現行有關海事法律法規的力度

在自由裁量權立法上，我國的傳統是“宜粗不宜細”。就海事領域而言，很多法律法規具有一些概括性或模糊性的條款，如海事程序法，其內容基本涵蓋了所有海事行政領域，許多法規中也常見“情節嚴重”等字樣。此外，還有數量眾多的海事行政法律法規和規章制度。由于海事行政違法行為種類繁多、涉及范圍廣泛、時效性較強，如果不對其進行詳盡的解釋，將很難實現具體操作的規范性。如前述《中華人民共和國內河交通安全管理條例》第六十八條規定中罰款具體數額的認定標準問題，以及所謂的“情節嚴重”的度量。

要處理好海事法律法規的彈性和執法的可操作性的關系，就必須盡可能地對涉及海事的法律法規進行修改與完善，使執法自由裁量權的標準、條件、種類、幅度、方式、時限等更加具體化、細致化和合理化，滿足不同單位和船舶的不同要求，尤其是制定的處罰標準需切合實際。同時，對相關規范性文件應建立定期審查制度，保證其能夠與時俱進。

2.切實提高海事人員的執法水平和職業操守

只有執法人員能熟練掌握現行的海事法律法規規定，明確立法的本意和宗旨，有較高的海事業務水平，才能為合法、合理、公正地進行執法提供理論支撐。否則，很難保證執法人員在客觀上不濫用海事行政執法自由裁量權。一是加強對現有海事行政執法人員的思想教育和職業操守的培訓，牢固樹立依法行政意識，以提高海事行政執法人員的業務素質；二是定期學習現行海事相關法律法規及各類規范，尤其是具體條款的解釋和各類法律法規的新近修編，以提高海事行政執法人員的工作水平；三是從各航海類高等院校廣泛吸納優秀人才充實海事行政執法隊伍，以提高海事行政執法隊伍的整體綜合素質。

3.完善海事行政執法監督體系

在“陽光執法”漸成趨勢的情形下，對海事行政執法的監督，除自上而下的各級行政機關的行政監察和海事部門內部的相互監督外，一是積極擴大監督主體的范圍，接受包括航運企業、船員、新聞媒體等在內的廣泛社會監督。二是利用發達的網絡和媒體，發揮社會輿論監督的強大作用，形成對海事行政工作強而有力的輔助監督。三是相關部門應結合形勢的發展變化，對現有法律法規進行修正和補充，對裁量標準進行細化并公開，以制約自由裁量權的濫用，便于社會監督。四是建立行政執法問責機制，由行政監察機構對行政執法不當行為進行備案，并對同種不當行為的多次出現給予相應處罰，形成責任分明的約束機制。五是海事執法部門應參照以往的行政處理決定，形成慣例做法，并編輯成冊，作為執法人員的裁決依據和新進人員的學習樣本，同時也可起到一定的監督作用。

4.建立健全海事行政執法程序控制制度

針對我國海事行政執法自由裁量權存在的濫用問題，相關部門應建立起全面的、系統的海事行政執法程序，具體包括建立健全回避、信息公開、聽證、告知等制度，以便從程序控制上對海事行政執法自由裁量權的錯位起到一定的控制作用。一是建立信息公開制度，公開執法過程關于當事人權利與義務的行政信息資料（法律法規規定應予以保密的除外），以接受社會的監督，限制海事行政執法自由裁量權的濫用。二是建立回避制度，避免與當事人有利害關系的執法人員參與其中，增強行政執法的客觀公正性。三是建立聽證制度，給予當事人自訴的權利，并參考聽證作出最終處罰，以起到直接監督的作用。四是健全告知制度，明確執法前、執法中、行政決定時等各環節具體的告知事項，以獲得行政相對人的理解，使其信服執法結果。

當然，規范海事行政執法自由裁量權的路徑遠不止上述幾個方面，但筆者相信通過上述方式方法的施行，對規范海事行政執法自由裁量權、樹立海事部門依法行政的形象是很有益的。海事行政執法者應能根據案情的實際情況，在法定范圍內自覺地遵守科學、合情、合理的執法理念，為“航運更安全、水域更清潔”的目標而努力工作。