農村公共服務市場化路向及其深化*

陳榮卓 祁中山

新世紀之初，圍繞著如何化解農村稅費改革后公共服務供給困境問題，各地開展了形式多樣的改革探索，其中湖北建立的“以錢養事”新機制尤為引人注目。但學界對這種市場化為導向的農村公共服務領域的改革卻產生了兩種截然不同的觀點：一種觀點認為，“以錢養事”改革使得人、財、物等各種生產要素得到了有效組合，公共服務的品質不斷上升，群眾滿意的程度不斷提高①，有助于鄉鎮政府職能轉變的實現和公共服務運行成本的降低②，因此應予支持。另外一種則認為，“以錢養事”改革“理論上站不住腳”、“操作上不可思議”③，改革是基于“甩包袱”，“未必正確”④，在實踐中已經出現了“翻燒餅”的現象，因此不宜推廣。如今，農村經濟社會發展實際比起稅費改革之初的情況已大有不同，其中農村公共服務需求與供給之間的現實沖突與耦合效應，促使我們不得不再次回顧當年農村公共服務市場化改革的歷史考量和變革思路。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要“使市場在資源配置中起決定性作用”，“從廣度和深度上推進市場化改革”，“加大政府購買公共服務力度”，“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。可見，在公共服務領域，打破政府壟斷、肯定市場價值不僅是當前全面深化改革背景下政府職能轉變的方向性選擇，更是國家治理能力現代化進程中社會治理理念的一次重要更新。因此，回望“以錢養事”改革的十年歷程，下一步農村公共服務市場化改革如何開展、怎樣深化等問題乃是當下需要我們進一步調查研究和深入認識的重要課題。

一、農村公共服務地方改革的突破與走向

在我國農村，以“七站八所”為代表的鄉鎮事業單位在公共服務領域長期充當著排他性的供給主體，其在服務農業生產、滿足農民生活需要、促進農村各項社會事業發展等方面確實發揮了重要作用。但“條塊結合”的管理體制，使其長期處于“政事不分、管辦一體”的窘境。尤其是改革開放后，傳統的“七站八所”未能順應市場經濟發展的需要，逐漸暴露出機構臃腫、人浮于事、業務萎縮、服務滯后、功能癱瘓、自我生存難以為繼等弊病。為化解以上弊端，提高農村公共服務水平，各地開展了形式多樣的改革探索。歸納起來，主要有以下三種模式：

（一）農村公共服務的“去行政化”模式。該模式的代表主要有河南省的“四中心一所”模式、四川省部分地區的綜合事業機構模式等。該模式的主要做法就是將鄉鎮“七站八所”合并、清理后成立若干個鄉鎮服務中心，實行自主運營、獨立核算、自我約束。該模式的優點在于能夠實現站所與業務部門隸屬關系的剝離，同時通過站所合并有助于實現人員的精簡、資源的整合和鄉鎮負擔的減輕。但是該模式運行中服務中心的人權、事權和財權仍由鄉鎮政府統一管理，存在著獨立性差的缺陷。現實中服務中心實際上淪為鄉鎮政府的“事業內設”，這顯然違背了農村公共服務“去行政化”的初衷。

（二）農村公共服務的產業化模式。實行產業化模式比較典型的是農機社會化服務領域，其主要做法就是由農機服務組織、農機戶為本地或者跨區域的其他農業生產者提供機耕、機播、機收、排灌、植保等各類農機作業服務，以及相關的農機維修、供應、中介、租賃等有償服務。⑤該模式的最大特點就是實行經營性農機服務，其優點在于通過營利性運作將農村分散的資金和農機資源進行整合，提升了農機使用效率、服務能力和服務效益，走出了一條中國特色農業機械化發展道路。但是，如果將產業化模式推廣到整個農村公共服務領域，就意味著農村公共事業徹底地轉為營利性產業，完全依照企業管理的模式運作。這顯然違背了社會公共服務的公益性和福利性原則，容易激化農村社會治理矛盾，因此以產業化為導向的農村公共服務改革難以有效適應當前我國農村的社會發展狀況。

（三）農村公共服務的市場化模式。湖北省率先通過改革鄉鎮“七站八所”、建立“以錢養事”新機制開始了農村公共服務領域市場化的改革探索。此后，這一模式在安徽等地獲得推廣。該模式的主要做法就是“花錢買服務，養事不養人”，具體措施是：除中小學校、衛生院、財政所等之外，各鄉鎮事業單位轉變為非營利性的民辦非企業單位并辦理法人登記；原單位人員依照“兩退一轉”方式全面買斷，加入社保，競爭上崗；政府與服務組織通過訂立合同確立農村公共服務項目、服務職責、人員待遇等內容；通過建立農村公共服務監督考評體系，確保服務質量。該模式的優點在于通過構建以市場為導向的農村公共服務體系，不僅完成了人員精簡、財政壓力減輕的初始目標，而且進一步優化了農村公共服務隊伍，激發了服務主體的服務潛力，更為重要的是其推動了基層政府職能轉變，改變了長期以來存在的“政事不分、管辦一體”弊病，初步形成了“管辦分離”的農村公共服務管理體系，從而在根本上提高了農村公共服務的供給效率和服務質量。

通過農村公共服務制度變革三種模式的比較，我們可以看出農村公共服務“去行政化”和產業化改革雖然各自具有一定的內在機理，但前者設計理念的不徹底性以及后者改革措施的行業限定性，決定了這兩種模式的不可推廣性。以“以錢養事”為主要特征的農村公共服務市場化改革路徑，不僅符合當前全面深化改革過程中厘清政府、市場、社會邊界的理念要求，而且展示出其在轉變政府職能、推動事業單位改革、滿足農民公共服務需求、提升農村社會治理水平等方面的實踐適用性。因此，市場化理應成為農村公共服務領域改革的方向性選擇。

二、農村公共服務市場化的限度與約束

農村公共服務市場化改革的諸多績效體現了當前改革方向的正確性。但受制于我國農村市場經濟發育不成熟和鄉鎮政府職能轉變滯后，農村公共服務市場化還受到諸多限制。對此我們也應該給予足夠的重視。

（一）農村公共服務管理體制尚需完善。“以錢養事”改革雖已歷時十年，但農村公共服務政策落實仍不到位，以錢養事、管辦分離的農村公共服務管理體制尚未完全確立。這主要表現為以下幾種情況：一是不同地區、不同部門對于改制表現出不同的態度，政策落實存在較大差異。比如，有的地方在改革中沒有經過全員買斷后返聘的過程，而是直接將人員身份由“單位人”轉為“社會人”統一定崗。二是有些職能部門對于“以錢養事”改革做法不認同，甚至將改制單位重新上收，導致改革出現“翻燒餅”的現象。例如，有的地方要求水利系統主管的鄉鎮水利服務中心全部退出改革序列，恢復為以前的財政全額撥款公益性事業單位。三是當前農村公共服務項目的設立、招標、競標、訂立合同等配套機制仍不健全，農村公共服務市場仍缺乏相對完備的監管主體以及法律法規。

（二）農村公共服務市場主體尚未確立。建立“以錢養事”新機制的初衷是理順政府與農村公共服務組織在農村公共服務市場中的關系，確立農村公共服務組織在農村公共服務市場中的主體地位，借以構建起適應市場經濟需要的農村公共服務體系，但目前在這方面還存在一些問題。一是在農村公共服務市場中，政府作為唯一的“買方”，仍顯強勢。有些鄉鎮政府在對服務組織履行監管職能時，依舊將其視作政府的下屬機構，并直接給其分配行政執法任務。這就導致服務組織名義上具備了獨立法人資格，但許多方面仍然歸地方政府管理，類似于“換了一塊牌子的站所”。二是部分服務組織一直難以接受自身身份以及單位性質的轉變，“等、靠、要”思想普遍存在，自我造血能力明顯不足。調研發現，部分農村公共服務人員對于自身的身份認識模糊，認為自己從事的工作就是政府的工作，不應該被轉為“社會人”。對于所在機構性質認識的模糊致使許多農村公共服務組織在農村公共服務市場競爭中缺乏足夠的獨立性和自主性，難以成為合格的市場主體，以致于自身發展受到阻礙。⑥

（三）農村公共服務市場缺乏有效競爭。當前農村公共服務市場開放度仍然不高，難以形成有效的競爭局面。具體原因如下：一是農村公共服務供給主體相對缺乏。在鄉鎮，每個公共服務領域一般只有一個服務主體，多數地方無從選擇。即使嘗試公開招標，由于缺乏有效的競爭主體，服務競標只會流于形式。二是農村公共服務市場的地域性限制。農村公共服務具有很強的地域性，服務主體必須充分了解當地的氣候、土壤狀況等區域性特征，才能提供合格的生產生活服務。因此，外來服務主體一般很難打破地域界限參與當地的農村公共服務市場競爭。⑦

（四）農村公共服務資金投入尚顯不足。當前農村公共服務資金投入數量上的不足和機制上的不完善嚴重制約著農村公共服務能力的提升。不少服務組織反映自身發展在物資、資金方面仍然受到了限制。有的地方開展服務的硬件設施不夠健全，技術器械更新滯后，以致服務工作難以開展。例如，調研過程中，某鄉鎮畜牧獸醫服務中心人員就坦言，因為沒有鄉鎮獸醫化驗室，缺少化驗儀器設備，缺少冷藏運輸車輛，免疫檢測所需器械、診斷試劑等消耗品也無充足經費安排，以致服務工作難以拓展。另外，有些地方專項服務經費撥付存在不合規定的情況。調研發現，根據改制地區的政策要求，農村社會公共服務資金原則上應該由鄉鎮政府或縣級業務主管部門提出使用意見，由財政部門采取國庫直接支付的辦法直達用款單位。但實際運行過程中，服務經費都要經鄉鎮政府或縣市職能部門下發，實時到賬存在困難。

（五）農村公共服務隊伍建設依然滯后。當前，我國農村公共服務隊伍的建設依然不能適應農村公共服務市場的現實需要。一是農村公共服務隊伍人員素質參差不齊。例如，有的地方農技推廣服務中心有縣級編制部門設置的崗位，一些鄉鎮干部借機安排未掌握農業專業技能的人員進入中心工作，導致服務質量很難達到要求。二是農村公共服務組織內部缺乏健全的人事管理制度。調研發現，有的單位改革之初制定了較為系統的用人制度，但在實際的運作過程中卻未能嚴格落實。有些單位因工作繁重而忽視了服務人員的專業技術培訓，人員服務水平仍停留在改革前的水平。部分單位未啟用績效考核機制，出現了干多干少一個樣、工作相互推諉的情況。三是農村公共服務人員工資保障不足。調研發現，有些地方民辦非企業單位人員的工資雖經過多次調整仍然達不到當地的社會平均工資水平，嚴重挫傷了服務組織人員的工作積極性。

此外，部分群眾對改革的認識還存在誤區。部分農民群眾對于改革轉制后由農村公共服務人員提供公共服務的服務方式尚未完全接受，依舊持著公共服務必須由政府包辦、社會人士難以信任的老觀念，給農村公共服務組織開展工作帶來了不便。

三、農村公共服務市場化的深化與拓展

“以錢養事”的市場化改革路向，雖然在實際運行中出現了這樣那樣的問題，但其堅持“政府主導、市場取向、社會化運作、調動社會力量參與農村社會服務”的總體思路與黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”、“切實轉變政府職能，深化行政體制改革”、“改進社會治理方式，激發社會組織活力”等全面深化改革精神無疑是一致的。當前市場化改革困境的出現，從根本上說是一些地方改革力度不夠、政策落實不到位、操作不規范導致的。為解決以上問題，將黨和政府的有關政策落實到位，切實發揮政府、市場和社會在農村公共服務領域的作用，我們提出以下建議：

（一）優化頂層設計，理順管理體制。“以錢養事”改革效果的有效兌現需要優化制度設計，保障政策落實，規范農村公共服務市場化過程，理順農村公共服務領域管理體制。為此，需要做到這樣幾點：第一，優化頂層設計。建議出臺中央和省級層面統一的規范性文件，明確推進農村公共服務市場化的相關政策和配套措施；明確民政部門在對農村公共服務組織監管中的權利義務，細化民政部門對農村公共服務組織的審核程序；明確農村公共服務組織的市場主體地位和認定標準，因地制宜地制定農村公共服務發展規劃。第二，強化政策落實。對于轉制后的農村公共服務組織，法律、法規和中央政策明確規定需要回收的，可以回收；沒有中央和國務院的明確規定，地方職能部門不能以方便自身開展基層工作為由隨意回收。同時，各地可以依照各地實際情況需要因地制宜地開展農村公共服務市場化的創新實踐，但不能超出政府主導、市場取向、社會參與的原則界限。第三，理順管理體制。要建立起縣級政府主管、民政部門考核、鄉鎮政府監督、職能機構指導的農村公共服務組織管理體制，其中縣級政府負責服務組織的財權與事權監管，民政部門負責登記、年審，鄉鎮政府負責服務項目的申報、驗收及反饋，相關領域職能部門負責服務工作的業務指導。

（二）細化服務清單，創新管理機制。實現農村公共服務市場化的“根本問題就是如何處理好政府與市場的關系”⑧。這就需要強化農村公共服務組織的市場主體地位，構建開放、有序的農村公共服務市場運轉機制和政府、市場、社會分工明確、各司其職的農村公共服務體系。具體來說，第一，細化服務清單。各地要依法依規，因地制宜，以滿足農民需要為出發點合理確定農村公共服務項目，同時結合經濟社會發展情況及時調整，逐步擴大。鄉鎮政府和縣級業務主管部門負責細化服務項目，明確服務質量和數量要求。縣鄉政府要對突發性、臨時性、不可預見性的服務項目及時規劃，及時安排。第二，嚴格職能劃分。鄉鎮政府和縣級業務主管部門要牢固樹立服務型政府的理念，切實尊重農村公共服務組織的市場主體地位，做到有作為、不越位，堅決摒棄將農村公共服務組織視為自身下級機構的傳統思維。鄉鎮政府應主要在落實服務資金和必要的物質條件、保障服務人員的合法權益、組織協調服務工作等方面發揮作用。縣級業務主管部門應主要在服務人員資格審查、業務培訓和職稱評審，服務項目確定，服務合同簽訂，服務質量考核驗收等方面履行職能。第三，創新管理機制。應探索成立由縣級政府主管的農村公共服務統籌管理中心，由其代表相關職能部門統一履行農村公共服務項目規劃、工作協調、信息發布和質量監管職能。

（三）壯大服務主體，優化競爭環境。農村公共服務成本的降低、服務質量的提升和服務機制的良性運轉都有賴于市場競爭機制作用的有效發揮。這就需要做到以下幾點：第一，堅持主體多元化的方向。要大力培育新型農村社會組織，保障所有具備承擔農村公共服務能力的組織和個人都可以成為服務主體，逐步形成多方參與的農業社會化服務體系⑨。第二，壯大農村公共服務供給主體。要建立起以政府財政資金為引導，農村公共服務組織投資為主體，農民個人、社會其他投資為補充的多渠道、多層次、多元化投入機制，扶持發展新型農村社會化服務主體。要積極推動農村公共服務組織開展橫向聯合與縱向協作，成立農業合作社、股份制公司、區域性服務組織等，提高農村公共服務組織的市場競爭力。第三，優化農村公共服務市場環境。要研究制定農村公共服務的行為規范和技術標準，明確農村公共服務市場準入條件，適時引入符合條件的跨區域服務主體。要探索建立農村公共服務質量監督體系和農村公共服務信用體系，開展農村公共服務組織服務質量、服務能力和信用等級評價，提升農村公共服務組織的服務水平和信用層次。要不斷打破地域阻隔，推動在地理位置相近或服務需求相仿的區域間建立信息對稱、開放有序的農村公共服務供給市場。

（四）加大財政投入，提升服務能力。農村公共服務的基礎夯實和能力提升需要政府加大財政投入和購買服務的力度。這就要求發揮政府在農村公共服務投入中的主導作用，保證農村公共服務財政投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅，同時建立起穩定增長的長效機制。要將農村公共服務組織履行職能所需經費嚴格按政策標準測算后納入地方財政預算，直接撥付到農村公共服務組織。要采取政府采購、定向委托、獎勵補助、招標投標等多種方式，不斷加大政府購買服務項目的力度。要結合中央和地方農業建設項目，改善農村公共服務組織的工作條件及硬件設施。要加強對服務經費使用情況的跟蹤核算及審計，確保相關資金嚴格按照政策文件規定的標準使用。要積極探索和創新財政投入方式，通過不斷細化公共服務項目、開發公益崗位和優化公益項目等形式為農村公共服務組織提升服務能力創造機會。

（五）培養服務人才，完善治理結構。農村公共服務組織需要規范化、制度化的內部管理和運轉規則。要按照服務專業化、運行市場化、服務品牌化的基本要求，充分發揮市場機制在合理配置服務要素中的決定性作用，健全農村公共服務組織的聘用、培訓、決策、執行、考核、監督機制，保障服務組織運轉良性順暢、功能有效發揮。要規范人員聘用制度，所有公共服務人員一律采取公開招聘、競爭上崗、合同管理的方式選拔聘用，嚴格把關聘用人員的專業學歷或專業職稱。要完善人員培訓制度，縣級業務主管部門和農村公共服務組織要充分利用科研院所等各類培訓資源，結合實際和工作需要對服務組織管理和技術人員進行定期或不定期的專業培訓。要完善法人治理結構，實行事務公開、民主管理、科學決策，逐步建立起產權清晰、權責明確、管理科學、運轉高效的內部運行機制，充分發揮農村公共服務組織的服務潛力和經營活力。要建立效率優先、兼顧公平的收益分配機制，不斷改善服務人員的工作待遇，對在農村公共服務中作出突出貢獻的服務人員要給予適當的精神表彰和物質獎勵，對自愿到農村從事公共服務達到規定年限的大學畢業生要爭取國家優惠政策，給予適當優待。要嚴格考核制度，對于不認真履行服務合同的服務人員，視情節輕重給予終止合同、取消資格、依法追究責任等處理。

（六）加大宣傳力度，擴大農民參與。鄉鎮政府和業務主管部門要通過廣播、電視、報刊、網絡以及上門宣傳等形式，深化農民群眾對“以錢養事”機制的了解，使其意識到農村公共服務體系建設與自身利益的關系，提高其向農村公共服務組織提出服務需求的主動性和積極性。農村公共服務組織要向農民群眾主動介紹服務人員的職業身份、工作性質、工作方式，使其打消思想顧慮，逐步認可并主動接受農村公共服務組織供給的公共服務。政府部門要注意收集農民群眾對已有服務的意見與建議，并將農民群眾的滿意度作為判斷合同履行情況的主要標準。政府部門要深入基層，了解農民群眾的公共服務需求，及時申報設立服務項目，開展服務工作，最大限度地保障農民群眾的利益。

注釋：

① 宋亞平：《政府化與市場化：農村公共服務供給機制變革——湖北省“以錢養事”改革的回顧與評價》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2011年第3期。

② 吳理財、張良：《“以錢養事”：農村公共服務機制新探索》，《山東科技大學學報》 （社會科學版）2009年第2期。

③ 賀雪峰：《農村公共服務市場化改革為什么錯了》，《南方周末》2008年1月24日。

④ 李昌平：《由“一號文件”想到“咸安政改”》，《東方早報》2012年2月17日。

⑤ 農業部：《關于大力推進農機社會化服務的意見》 （農機發 〔2013〕3號）。

⑥ 陳榮卓、陳鵬：《新型城鎮化背景下現代農村社會組織管理體制構建研究》，《社會主義研究》2013年第6期。

⑦ 陶振：《農村公共服務市場化：風險與防范》，《求實》2009年第2期。

⑧ 石破：《“以錢養事”改革錯了嗎？》，《南風窗》2012年第22期。

⑨ 項繼權：《如何破除農村發展面臨的制度性障礙》，《人民論壇·學術前沿》2014年第13期。