淺議行政事業單位資產管理與預算管理相結合的問題和對策建議

【摘 要】行政事業單位資產管理與預算管理相結合，是資產管理改革的一個方向，對進一步深化公共財政改革，降低政府運行成本具有十分重要的意義。本文旨在闡述行政事業單位資產管理與預算管理的關系，重點分析國有資產管理與預算管理存在的主要問題，并有針對的提出建立資產管理與預算管理相結合的新機制。

【關鍵詞】行政事業單位；資產管理；預算管理

行政事業單位國有資產是行政事業單位履行職能、提供公共服務的物質基礎。近年來，行政事業單位資產管理領域的改革相對滯后，制約了公共財政改革整體水平和效能的提升。資產管理與預算管理緊密結合，是對提升資產管理水平、發揮財政資金使用效益、降低政府運行成本、建立節約型政府具有重要意義。本文以資產管理與預算管理的關系為切入點，重點分析資產管理與預算管理相結合的主要問題，并有針對性的提出實現資產管理與預算管理的對策建議。

一、充分認識行政事業單位資產管理與預算管理的關系

資產管理是預算管理的基礎，預算管理是資產管理的前提。預算管理與資產管理是增量管理與存量管理的關系，二者既相互促進，又相互制約。一方面，預算管理是規范和加強資產管理，通過增量來調劑、控制資產存量、從源頭上控制資產形成的有效手段。資產存量是歷年財政預算資金積累形成的，其增量更直接來源于單位的年度預算。預算安排的不合理，將造成資產配置的不公平，導致資產的閑置浪費，降低資產使用效益。另一方面，資產存量是核定單位預算的重要基礎，預算管理水平的高低決定著資產配置的合理性及單位資產占有的公平性。

二、當前行政事業單位資產管理與預算管理相結合的主要問題

（一）重資金輕資產管理的觀念普遍存在

由于缺乏科學合理的資產配置標準，造成預算安排缺乏硬約束，尤其是對行政事業單位國有資產配置預算、收益預算和運行費用預算安排存在隨意性。部分單位僅從自身發展考慮，普遍存在著“重資金、輕資產、重增量、輕存量”的觀念，資產購置超標，重復配置現象普遍存在，致使財政資金低效運轉。

（二）預算安排與資產管理的關聯度不夠

1、資產增量管理決策與存量管理脫節

預算管理缺乏資產統計基礎數據，無法做到資產管理與存量管理結合。目前預算編報缺乏房屋建筑人均占用面積，通用辦公設備和專用辦公設備存量情況，預算部門無法將資產存量管理作為新增資產配置預算、運行費用預算的決策依據。另外，雖掌握了資產存量數據但沒有統一的資產配置標準，也難以作為增量管理決策依據。

2、資產運行費用預算安排沒有科學依據

預算管理缺乏各單位合理資產占有量和資產運行費用的定額標準信息，使得資產運行費用預算安排缺乏科學依據。資產運行費用主要由房屋構筑物、交通工具和其他設備設施的運行費用等三部分構成。對于房屋構筑物和交通工具的運行費用，目前財政部門沒有專門安排預算或者安排的預算只是資產發生的運行費用一部分。對于其他設備設施的運行費用，其預算安排由預算單位自行在部門預算既定收支資金的一種增減。

3、資產經營收益未與財政預算安排掛鉤

制度缺失或者監管不力，部分行政事業單位資產出租、出借和處置等行為不規范，低價出租出借、違規轉讓等現象時有發生，資產處置收入、對外投資收益未納入部門預算，部門預算編制中隱瞞或混淆國有資產收益的情況較為普遍，造成了國有資產收益的流失，使得資產經營收益與預算資金安排不掛鉤。

（三）資產配置標準體系尚未健全

長期以來，缺乏統一的資產配置標準，各單位的資產主要由各單位自行購置，導致單位之間國有資產分配不合理，存在苦樂不均現象。一些單位利用富余辦公房對外出租，一方面向財政申請資產運行維護費預算，另一方面將對外出租獲取收益違規發放獎金，而一些單位則沒有辦公房靠租房辦公。各地財政部門雖然制定了一些資產配置標準，但制定的資產配置標準層次不齊、標準不一、內容不全，對于專用設備和一般設備等配備，由于缺乏統一的配置標準，各單位資產配置攀比現象嚴重。

（四）資產管理基礎不規范還不能滿足預算管理要求

1、管理機構設置不規范

行政事業單位國有資產管理機構設置不規范，管理職責不清、職能相互交叉。在宏觀管理層面上，有些國有資產的管理部門是財政部門，而有些則是國資部門或者委托其他職能部門履行權利和職責。在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產管理部門或專職資產管理人員，單位內部財務管理部門與資產管理部門職責不明。

2、管理制度建立不健全

財政部出臺了第36號令和《中央級事業單位國有資產管理辦法》以及《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》等管理規定，但沒有出臺資產配置標準、資產使用年限制度。而大部分地區或部門雖制定了一些資產管理制度，但也存在制度不完善問題，特別是基層單位沒有形成用制度管事，用制度約束人的良好內部管理機制。

3、資產日常管理不規范

賬簿設置不齊全，賬外資產數量大，如一些單位在會計核算時，將購置固定資產直接從費用中列支，未計入固定資產，或將捐贈及無償調入的資產不進行會計核算，固定資產明細賬設置不完整或沒有設置明細賬的現象很普遍，形成了大量的賬外資產，導致單位國定資產家底不清。部分單位對國有資產管理局限于固定資產管理，對其流動資產疏于管理。還存在對外投資不入賬或長期掛賬的問題。擅自處置資產行為仍然存在。

三、實現行政事業單位資產管理與預算管理相結合的對策建議

（一）建立健全資產管理機制

健全管理機構，明確工作職責。按照“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的原則和財政部行政事業單位國有資產管理規定，建立統一的管理體制，進一步明確各單位各部門的權限職責。預算單位要按照財政部門資產管理規定，明確資產管理部門、政府采購部門和預算管理部門在資產配置預算等方面的職責和任務。

完善資產制度，規范資產購置、使用、處置等各環節的管理，實現“歸屬清晰、權責明確、配置合理、處置規范、運作高效”的管理目標。一是在資產配置環節上，制定資產配置標準和購置制度，規范配置審批程序，嚴把資產入口關，提高資產配置的科學性、合理性。二是在資產使用環節上，建立資產使用管理制度和盤點，嚴把資產使用關，重點保障資產的安全完整，提高資產使用效率。三是在資產處置環節上，建立資產處置和評估制度，嚴格限制未經授權的人員接觸和處置資產，規范資產處置程序，嚴把資產出口關，提高資產處置的透明度。

（二）制定科學合理的資產配置標準

科學合理的資產配置標準，既是科學編制部門預算，杜絕超編制、超標準購置的重要手段，又是控制財政資產購置支出，提高財政資金使用效益效率的重要途徑，也增強財政資金分配的規范性和科學性。制定資產配置標準要充分考慮現階段資產使用中的實際情況及經濟形式和財力狀況，從實際出發逐步制定并不斷完善各類資產配備標準。資產配置標準不僅包括房屋建筑物、交通運輸工具、通用設備標準，還應考慮部門的特殊性制定專用設備標準。不僅要制定數量標準，還應考慮價值標準和使用年限標準，使得資產配置標準有可操作性，能夠作為預算管理環節中資產配置的依據。

（三）完善資產與預算管理程序

在預算編審環節，預算單位要綜合統籌考慮資產配置預算、資產運行費用預算和資產收益預算。預算單位要以資產配置標準為前提，在認真分析存量資產信息的基礎上，明確各類資產的需求內容、數量和價值，先由資產管理部門提出資產配置審核意見，預算部門根據資產管理部門審核意見安排資金來源，并結合自身的資金規模納入部門預算。另外，預算單位要根據資產運行費用定額標準和資產占有情況編制資產運行費用預算，并嚴格執行財政部門行政事業單位國有資產管理規定，對投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保等取得的收入納入部門預算。

在預算執行環節，跟蹤資產預算執行結果，保證預算目標的完整實現。針對預算執行情況，結合資產購置預算，資產管理部門下達采購計劃委托政府采購部門進行采購，采購部門購置資產時要對照資產配置預算認真審核，確認符合預算的購置項目；對超過資產配置標準的，一律不予采購；對由于工作任務和需求的變化，確需調整資產配置預算的，要按照規定程序報批后才能采購。

在預算決算環節，按照資產管理部門和財務部門的資產存量情況及時反映各單位的資產狀況，年終形成年度資產報告，并與決算報告有關項目相互印證，同時確保資產管理信息系統與部門決算中的資產情況一致性。

（四）建立資產與預算管理跟蹤系統

建立包括資產配置、使用、處置及其收入管理等各個環節的資產管理系統，從技術和制度層面上實現對部門和單位資產從“入口”到“出口”的動態監管，全面反映單位資產的存量、分布和使用情況，為部門預算編審提供真實、準確、扎實、可靠的基礎數據。并與部門預算、政府采購、會計核算等管理系統實行對接和資源共享，初步建立資產與預算管理跟蹤系統，不僅能夠為部門預算編審提供基礎數據，更好地為預算管理決策服務。

（五）探索建立資產與預算管理的激勵約束機制

為進一步規范資產管理和預算管理的行為，促進資產管理與預算管理相結合，財政部門、主管部門要對行政事業單位國有資產配置預算、收益預算及其管理和使用情況進行評價考核，建立資產與預算管理相結合的激勵和約束機制，不斷提高行政事業單位國有資產和財政資金使用效益。