淺析城市規劃權限劃分存在的問題及建議

摘要：城市規劃管理的權限劃分是市規劃管理體制的重要組成部分。近年來一些城市在城市規劃管理集權與分權模式上的實踐也表明了集權和分權各有其優缺點。集權有利于城市規劃的統一管理，但難以調動各區積極性；反之，分權雖有利于各方工作熱情的提高，卻不利于城市規劃的統一管理，造成各區為追求自身利益進行不必要的重復建設、宏觀調控能力的減弱等問題。

關鍵詞：國土規劃；權限劃分；現狀及對策

一、規劃管理權過度集中帶來的問題

（一）降低城市規劃決策質量和城市管理效率。如城市規劃管理權過分集中于市級城市規劃行政主管部門，那么各區、街道發生的問題需經過層層請求匯報后再作決策，則不僅影響決策的正確性，而且影響決策的及時性。往往由于多環節的傳遞需要延誤一定的時間，從而可能導致決策遲緩，無法適 應形勢變化的要求。如大量的違章建設屢禁不止就是典型的說明。市局因管理人員有限而管不過來，縣區局和街道又因缺乏管理權限和責任而難以管理。此外，城市規劃管理的對象極為復雜，很難想象，管理這樣一個復雜的系統，權限過度集中的結果，無疑會使市級規劃管理部門限于日常事務而失去宏觀管理的能力，又因疲于應付，顧此失彼。

（二）降低縣區級、街道規劃管理部門的工作熱情，不利于推進城市規劃管理民主化。城市規劃管理權的過度集中，將降低區級、街道規劃管理部門的工作熱情，使他們只是被動地、機械地執行上級部門的命令，長此以往，他們的積極性、主動性將會逐漸磨滅，造成城市管理效率下降，這對城市建設的推進極為不利。另外，市場經濟體制運行的原則是公平、公開和公正。它要求管理公開化、民主化，而過度集權必然導致封閉型的城市規劃管理體制，由于透明度低，極易受到行政干預“長官意志”的影響并滋生腐敗等現象，不符合我國政治體制改革的大方向。

二、規劃管理權過度分散帶來的問題

（一）重局部，輕整體，城市整體調控能力下降。受局部利益的驅動，一些縣區不能有效地樹立全市規劃“一張圖”的全局觀念，缺乏長遠與近期相結合的可持續發展思想，往往不能妥善處理局部與整體的關系，使總體規劃的各項指標，難以落實到地區規劃的控制要素上，地區規劃的控制要素，在具體操作中，又屢有突破。這種情況下如果市級規劃管理部門不能對其建設采取有效的控制，將會導致城市建設的政策不能很好地貫徹，使城市建設出現混亂無序的局面。

（二）低水平重復建設現象嚴重。一些城市的縣、區政府擁有財政自主權，同時也具有了投資的主動權。從自身的利益出發，為繁榮本縣（區）的經濟，往往不顧自身在城市中的定位，爭項目、爭中心，引起建設規模的不合理攀比，造成攤子過大、布局過散、項目趨同，浪費土地資源，難以發揮集約效應。

（三）重經濟效益，輕社會和環境效益，造成城市環境質量的下降。由于土地開發是各區集聚財力的主要手段之一，在地區開發中，往往容易出現追求高容量開發的傾向。不僅使總體發展戰略中降低中心容量及人口密度、疏解市中心功能的目標難以落實，還造成部分地區城市綜合環境質量下降，制約了城市的發展。

（四）區與區之間缺乏相互協調的機制。由于目前缺乏區與區之間相互協調的機制，使各區的經濟活動和城市建設難以發揮合力，產生最大效益。在區與區分界線之間的矛盾尤其突出，在邊界部分的項目安排、土地開發強度、交通組織、市政基礎設施安排等都發生一定程度的不協調。

三、深化城市規劃管理權限改革的建議

（一）確定規劃管理權限劃分的依據。城市規模大小是決定是否下放城市規劃管理權的重要依據之一。由于城市規劃管理所特有的統一性，在城市規模不大、市規劃局有足夠的人力進行規劃管理時，將規劃管理權集中在市級規劃管理部門是適宜的；但對于人口、用地規模較大的城市，如北京、上海、廣州等，部分區的人口用地規模已達到大城市的標準，在此情況下，應將部分規劃管理權下放給區（街道）城市規劃管理機構。

（二）規劃管理對象的屬性。城市規劃所審核的每一項規劃或者每一個建設都會或多或少地對城市的布局、結構等產生影響。應根據這種影響程度來劃分市、區的規劃管理權限，但由于單項規劃或建設工程對城市造成的影響較難界定，目前一些城市根據地段的重要程度來劃分規劃管理權限。因此，可根據不同種類規劃管理權限的特點，可采取不同措施，如土地供應管理權、規劃編制的審批權等在我國城市規劃法制建設尚不完善的今天絕對不能下放，而建設用地和建設工程的監督檢查權和行政處罰權、限額面積之內的建設工程的規劃管理權可適當下放等。

（三）強化跨區域的規劃管理權限。一是在各行政區劃政府的上一級建立更大的規劃委員會或政府機構來統一管理城市和區域內的各種規劃與開發事宜；二是區域內的各個地方政府進行橫向合作，建立跨地區的專門委員會以協調和處理區域內資源開發、基礎設施建設、生態環境控制等規劃和建設問題；三是建立跨行業或跨系統的規劃委員會來綜合處理區域規劃、城市總體規劃、城鎮體系規劃等諸多的復雜問題；四是在規劃立法中，應有相應的條款規定國土與區域規劃、城市規劃在哪些層次、方面必須發生交叉、銜接與協調，以保證它們之間的有機聯系能在規劃編制與管理中得到有效的體現。

（四）進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，完善社區管理體制。應按照“職權和事權相統一，責任和權力相統一”的原則，進一步理順市、區規劃管理部門之間的關系，明確市級規劃管理部門宏觀管理的主要職責。此外，要堅持街道辦事處和居委會作為城市管理的基礎，以社區為支撐點來組織城市管理運作。街道作為一級準政府，必須賦予一定的監督管理權，使之可以行使屬地管理的權力。同時，區級規劃管理部門要下放管理人員、管理經費和管理設備等。

參考文獻：

[1]趙珂 趙鋼.“非確定性”城市規劃思想[J].城市規劃匯刊，2004，[2]

[2]于立.城市規劃的不確定性分析與規劃效能理論[J].城市規劃匯刊