溫州市小城市培育中外來人口的市民化對策研究

摘 要 根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為912.21萬人，其中市外流入人口284.22萬人，占全市常住人口的31.16%。調(diào)研溫州市小城市培育中外來人口市民化概況，分析目前溫州外來人口市民化存在問題，提出了“（1）重構(gòu)‘市民’概念，推動農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)；（2）推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素流向合理有序；（3）改革戶籍制度，采取政府引導(dǎo)和市場決定結(jié)合的落戶政策；（4）實施‘產(chǎn)城聯(lián)動’戰(zhàn)略，完善外來人口勞動就業(yè)制度；（5）建立覆蓋外來人口的城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道改善外來人口居住條件；（6）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險，完善社會保險的區(qū)域流轉(zhuǎn)制度；（7）改革現(xiàn)有義務(wù)教育體制，解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題；（8）構(gòu)建公平合理的外來人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，分類推進(jìn)本埠外來人口與外埠外來人口市民化；（9）完善憑證積分享受公共服務(wù)的供給機(jī)制，擴(kuò)大高素質(zhì)高技能外來人口增量”等推進(jìn)溫州市外來人口市民化的政策建議。

關(guān)鍵詞 小城市培育；外來人口；市民化；政策建議；浙江省溫州市

中圖分類號：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-890X（2014）25-071-04

收稿日期：2014-08-05

基金項目：浙江省社科聯(lián)研究課題“小城市培育中不同類型轉(zhuǎn)移人口市民化研究”（2014B060）；溫州市科技計劃項目“基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角的溫州市新型城鎮(zhèn)化對策研究”（2010R0301）。

作者簡介：陳國勝（1969—），男，浙江溫州人，碩士，教授，溫州科技職業(yè)學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所所長，研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展。E-mail： wz-cgs@163.com。

小城市培育的基本路徑是外來人口的市民化。把中心鎮(zhèn)培育成小城市是一個過程，而外來人口市民化更是一個復(fù)雜的過程，不可能一蹴而就；這個過程的實質(zhì)是公共服務(wù)和社會權(quán)利均等化的過程。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化并不是做加減法式的城鄉(xiāng)差距縮小，而是城鄉(xiāng)發(fā)展水平不斷提高基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)差距縮小。

1溫州外來人口市民化概況

小城市培育試點是浙江省委、省政府推進(jìn)新型城市化、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，國內(nèi)領(lǐng)先。2010年，省政府啟動了小城市培育試點，將溫州市龍港鎮(zhèn)等27個中心鎮(zhèn)確立為首批培育試點鎮(zhèn)。2014年3月，又將建德市乾潭鎮(zhèn)等9個中心鎮(zhèn)和省級重點生態(tài)功能區(qū)范圍的文成縣大峃鎮(zhèn)等7個縣城納入新一輪小城市培育試點范圍。溫州是浙江省外來人口最多的城市之一，僅次于寧波。溫州外來人口由2005年的276萬上升到2012年的420萬，增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了溫州戶籍人口的年均增長速度，與戶籍人口的比例接近1∶2。大量外來人口在為溫州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)的同時，也給公共服務(wù)和城市管理帶來許多問題。

1.1溫州人口市民化水平

1.1.1 溫州人口城鎮(zhèn)化率

根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為912.21萬人，其中市外流入人口284.22萬人，占全市常住人口的31.16%。改革開放以來，溫州人口城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，溫州的城市化率66.02%，比全省平均水平61.62%高出4.4個百分點。但根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，溫州實際上戶籍人口的城市化率只有21.63%，可以看出兩者之間存在較大的差距。因此，溫州的城市化滯后于工業(yè)化和非農(nóng)化，半城市化問題突出。

1.1.2 市民化對象的構(gòu)成和規(guī)模狀況

溫州是東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中等城市，外來人口數(shù)量龐大。在農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)中，來溫務(wù)工的農(nóng)民工絕大多數(shù)是跨省流動農(nóng)民工，占農(nóng)民工總量的93.6%。而跨省流動農(nóng)民工市民化成本、政策設(shè)計及制度安排難度高，農(nóng)民工流出地和農(nóng)民工流入地市民化政策的協(xié)調(diào)與銜接成本均大于本省流動農(nóng)民工?？缡×鲃愚r(nóng)民工占比高，無疑加大了溫州已有外來人口市民化的難度。

1.1.3 溫州人口市民化質(zhì)量現(xiàn)狀

目前溫州空間上轉(zhuǎn)移向城市的人口數(shù)量是龐大的，絕大部分也實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變，但受諸多限制因素的影響，其在生活方式、社會身份以及觀念和行為方式上的轉(zhuǎn)變步履維艱。可以認(rèn)為，目前溫州人口市民化的質(zhì)量是偏低的。

1.1.4 人口市民化的進(jìn)度評估

錢納里模型實證研究表明，一國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的標(biāo)志是城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率的比值在1.4～2.5，而我國這一比值在0.4～0.9。根據(jù)2012年溫州統(tǒng)計年鑒，溫州城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化程度為30.74%，與標(biāo)準(zhǔn)值的低限相差甚遠(yuǎn)。

1.2溫州人口市民化的特征

1.2.1 城鎮(zhèn)化水平區(qū)域差異明顯

從總體上看，溫州東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯高于西部山區(qū)。同時，東部地區(qū)的城市化進(jìn)程比西部山區(qū)明顯要快，已經(jīng)進(jìn)入城市化發(fā)展的中期階段，而西部山區(qū)則仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期階段。

1.2.2 職業(yè)轉(zhuǎn)變與身份轉(zhuǎn)變相分離

由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，農(nóng)民工不能成為真正的城里人，同時，也無法承擔(dān)在城市永久定居的巨額生活支出，如住房的支出、子女受教育的支出，且無法在城市獲得令人放心的社會保障，從而無法真正在城市定居，未能實現(xiàn)身份上從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致其職業(yè)轉(zhuǎn)變與身份轉(zhuǎn)變相分離。大部分農(nóng)民工的城市歸屬感不強(qiáng)，只能“候鳥”式地奔波于城鄉(xiāng)之間，年輕時在城市打工，年老時必須返回農(nóng)村，使其成為城鄉(xiāng)“兩棲人口”。

1.2.3 家庭化遷移趨勢增強(qiáng)

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工配偶在溫人數(shù)占農(nóng)民工總數(shù)的63.8%。農(nóng)民工在當(dāng)前城市務(wù)工和停留的時間平均為8.07年，其中62.2%的人在當(dāng)前城市5年以上，35.5%的人在10年以上。農(nóng)民工流動的家庭化、城市務(wù)工和停留的時間是決定農(nóng)民工在流入地居住長期化趨勢的重要因素。

1.2.4 新生代農(nóng)民工出現(xiàn)新的特質(zhì)

當(dāng)前，來溫務(wù)工的農(nóng)民工群體構(gòu)成的最大特點就是新老兩代并存。與老一輩的農(nóng)民工一樣，新生代農(nóng)民工很難改變體制上的束縛真正地融入城市，但也呈現(xiàn)了一些新的特點：（1）受教育程度提高，初中以上文化程度的占89%；但是，大專及以上學(xué)歷僅占7.4%。（2）參加農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的比例低，缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能。（3）對職業(yè)角色認(rèn)同，由農(nóng)民轉(zhuǎn)向工人。（4）對務(wù)工城市的心態(tài)，從過客心理向期盼在務(wù)工地長期穩(wěn)定生活轉(zhuǎn)變。（5）外出動機(jī)，從“改善生活”向“追求夢想”轉(zhuǎn)變。（6）從單純要求實現(xiàn)基本勞動權(quán)益，向追求體面勞動和發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2溫州外來人口市民化存在的問題

與外來人口基本權(quán)利有關(guān)的公共服務(wù)項目，主要包括計生衛(wèi)生、基本教育、就業(yè)服務(wù)、居住條件和養(yǎng)老保險等。目前，溫州外來人口市民化存在的問題主要表現(xiàn)在以下4個方面。

2.1外來人口退出農(nóng)村難

農(nóng)民工市民化的農(nóng)村退出制度主要涉及土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。許多進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄自己村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，甚至部分有能力在城市落戶、立足的，也不愿意轉(zhuǎn)為市民身份。在溫州許多地區(qū)，還出現(xiàn)了從城市往農(nóng)村回遷戶口的現(xiàn)象。從另一個角度看，進(jìn)城農(nóng)民也不敢放棄農(nóng)村的土地，因為其在城市沒有足夠的社會保障，一旦生活出現(xiàn)困難，返回農(nóng)村是其主要的退路。因此，農(nóng)村退出制度的改革是人口市民化進(jìn)程中亟待解決的問題之一。

2.2外來人口立足城鎮(zhèn)難

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，首先要解決的就是立足問題，而要在城鎮(zhèn)立足一是要有穩(wěn)定的職業(yè)，獲取穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，二是要有穩(wěn)定且宜居的居住場所。但就目前的情況而言，工資收入水平較低、務(wù)工地房價居高不下，已成為阻礙其在務(wù)工地城市長期穩(wěn)定就業(yè)、生活的最大障礙。

2.3外來人口融入城鎮(zhèn)難

農(nóng)村人口要真正實現(xiàn)市民化，在城鎮(zhèn)立足是前提，而融入城鎮(zhèn)生活才是最終的歸宿和目的。雖然外來人口市民化不僅僅是一個戶籍身份轉(zhuǎn)變問題，但城鎮(zhèn)戶籍是進(jìn)城農(nóng)民獲得正式市民資格的基本標(biāo)志，它在一定程度上影響農(nóng)民工市民化的意愿。沒有獲取市民身份，會使農(nóng)民工在精神層面上將自己隔離于城市之外。此外，沒有戶籍也會對農(nóng)民工的工作和生活造成極大的影響，使其不能平等地享受城鎮(zhèn)居民的各項權(quán)利，比如子女的入學(xué)要交借讀費(fèi)，享受不到最低社會保障等。而我國長期實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度給農(nóng)村人口獲得城鎮(zhèn)戶籍設(shè)置了制度障礙，使在城鎮(zhèn)落戶變成一件難事。

2.4本埠外來人口與外埠外來人口享受公共服務(wù)的待遇差別較大

在溫州城市化推進(jìn)的過程中，目前突出的矛盾就是本埠外來人口與外埠外來人口享受到公共服務(wù)的待遇差別較大，同樣是外來人口，對外埠外來人口采取歧視政策，據(jù)我們調(diào)研，培訓(xùn)意愿、離職原因、子女教育情況、市民化意愿、社會參與、進(jìn)城目的及其是否達(dá)成等指標(biāo)均出現(xiàn)差異性，嚴(yán)重阻礙了外埠外來人口市民化進(jìn)程。

3推進(jìn)外來人口市民化的政策建議

小城市培育進(jìn)程中的外來人口城市化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。溫州作為中國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)祥地，吸引了大量的外來人口（新居民）涌入城市工作生活，溫州這樣人口大進(jìn)大出的現(xiàn)象具有一定的典型性和代表性。處理好外來人口（新居民）社會服務(wù)和管理問題，對國內(nèi)二、三線城市推進(jìn)小城市培育也有較大的參考價值。

3.1重構(gòu)“市民”概念，推動農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)

從西方國家城市化的現(xiàn)實及趨勢看，未來的鄉(xiāng)村和城市相互交叉融合，地域的界限已不再像現(xiàn)在那樣明顯?；诖耍笆忻瘛辈粌H是指居住在城里的人，而應(yīng)是指具有同等國民待遇的、城鄉(xiāng)共同體的正式成員。農(nóng)民市民化，不是讓所有農(nóng)村人口都遷移到城市，而是要讓所有人口，無論居住在城市還是農(nóng)村，都能享受現(xiàn)代城市文明生活。因此，農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的改革嘗試應(yīng)進(jìn)一步深化。

3.2推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素流向合理有序

在下一步小城市培育進(jìn)程中，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革仍是核心問題。（1）明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，明晰農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)中的個人產(chǎn)權(quán)份額，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。（2）推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（3）建立或完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度和平臺。

3.3改革戶籍制度，采取政府引導(dǎo)和市場決定結(jié)合的落戶政策

貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。（1）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。（2）完善現(xiàn)有的積分落戶政策，落戶的條件不宜太細(xì)致，能否落戶應(yīng)當(dāng)主要考慮其是否有在城市長期定居的能力和意愿。

3.4實施“產(chǎn)城聯(lián)動”戰(zhàn)略，完善外來人口勞動就業(yè)制度

要積極實施實現(xiàn)“產(chǎn)城聯(lián)動”戰(zhàn)略，有了強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)的支撐，外來人口勞動就業(yè)才有保障。（1）規(guī)范勞動力市場。（2）加強(qiáng)農(nóng)民工，特別是青年農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。（3）增加農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)體系，近一步規(guī)范職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的管理。（4）建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)激勵機(jī)制，設(shè)立青年農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)基金。（5）逐步提高各地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)民工收入水平。

3.5建立覆蓋外來人口的城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道改善外來人口居住條件

以穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)外來人口存量，擴(kuò)大高素質(zhì)外來人口增量為工作重點，逐步解決住房問題。（1）強(qiáng)化政府主導(dǎo)，規(guī)劃建設(shè)人才公寓，逐步解決長期在城市就業(yè)與生活的高素質(zhì)外來人口的居住，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。（2）規(guī)范房地產(chǎn)市場，特別是商品房租賃市場，抑制房價和商品房租金過快上漲。（3）強(qiáng)化企業(yè)的社會責(zé)任，農(nóng)民工自行安排住宿的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予一定的住房補(bǔ)貼；在農(nóng)民工集中的工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)，要完善農(nóng)民工保障住房體系，試點集中建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍，由企業(yè)或農(nóng)民工承租。（4）逐步完善農(nóng)民工住房公積金制度。

3.6統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險，完善社會保險的區(qū)域流轉(zhuǎn)制度

要促進(jìn)市民化，在社會保險方面需做到：（1）建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)的基本社會保險。在資金籌集方式上采取政府補(bǔ)助、集體繳納、個人分擔(dān)相結(jié)合的方式。其中政府補(bǔ)助部分農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于城鎮(zhèn)，且由中央財政支付，集體繳納的部分則區(qū)分城鄉(xiāng)，農(nóng)村由村集體繳納，城鎮(zhèn)則由職工所在單位繳納，在數(shù)額上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)單位和企業(yè)的責(zé)任，比例上應(yīng)當(dāng)高于村集體組織。（2）完善社會保險的區(qū)域流轉(zhuǎn)機(jī)制，使社會保險可以在城鄉(xiāng)之間、城市之間流轉(zhuǎn)。

3.7改革現(xiàn)有義務(wù)教育體制，解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題

根據(jù)我們的調(diào)查，子女上學(xué)是外來人口最關(guān)心的民生問題。（1）改變義務(wù)教育的逐級劃片管理模式，實行義務(wù)教育的屬地管理模式，讓農(nóng)民工子女獲得平等的受教育權(quán)。（2）在中央層面設(shè)立專項教育資金，以流入地農(nóng)民工子女的人數(shù)為依據(jù)，劃撥相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)，以分擔(dān)地方政府財政壓力。（3）以農(nóng)民工子女人數(shù)為依據(jù)，由政府給與公辦學(xué)校和民辦學(xué)校相等的生均補(bǔ)貼。（4）政府加強(qiáng)對社會力量舉辦“農(nóng)民工子弟學(xué)校”的扶持力度，在師資培訓(xùn)、教學(xué)設(shè)備購置、校園用地等方面給予支持，同時加強(qiáng)對教育質(zhì)量的監(jiān)管。

3.8構(gòu)建公平合理的外來人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，分類推進(jìn)本埠外來人口與外埠外來人口市民化

從市情出發(fā)，各地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)以在本市落戶定居和公共服務(wù)均等化為重點，區(qū)分不同縣域、不同群體、不同公共服務(wù)項目，根據(jù)外來人口市民化意愿選擇差異化的城市化路徑，有序推進(jìn)。應(yīng)根據(jù)不同類型的農(nóng)民工，采取相應(yīng)的政策。其中，重點是逐漸解決本埠外來人口與外埠外來人口享受到公共服務(wù)的均等化問題。根據(jù)誰受益，誰承擔(dān)成本的原則，需要建立中央財政、地方財政、外來人口個人的市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制。從國家層面來說，既要推進(jìn)分稅制改革，又要建立流入地與流出地的互動機(jī)制，尤其是流出地的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

3.9完善憑證積分享受公共服務(wù)的供給機(jī)制，擴(kuò)大高素質(zhì)高技能外來人口增量

在外來人口基本公共服務(wù)供給的形式上可以探索出一條新路子，調(diào)整和完善新居民積分制公共服務(wù)政策，建立起憑證積分享受公共服務(wù)的供給機(jī)制。同時，突出居住證的憑證功能，探索居住證與銀行卡、市民卡、公交卡、圖書卡等的對接舉措，將居住證和積分作為外來人口享受本市公共服務(wù)的必要憑證。通過積分制快速優(yōu)先實現(xiàn)高素質(zhì)外來人口市民化。

（責(zé)任編輯：丁志祥）