對進一步加強財政支出績效評價的探索與思考

翟英華

摘 要：近年來，我國對財政支出績效評價進行了一些實踐和探索，但具體的財政支出績效評價制度體系尚未建立，政府預算支出未得到有效評價，財政資金使用效益亟待提高。然而，部門預算全面公開的腳步聲越來越近了，民眾的呼聲越來越高了。建立科學的財政支出績效評價體系對充分發(fā)揮財政資金使用效益具有很強的緊迫性和重要性。

關鍵詞：財政支出；績效；評價

中圖分類號：F812.45 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0114-02

一、當前財政支出的現(xiàn)狀

財政支出績效評價，是指政府將滿足社會公共需要而進行的資源配置與所取得的社會實際效果進行比較，來分析政府配置資源的合理性和有效性。評價的目的是為了規(guī)范預算分配，優(yōu)化財政支出結構，降低政府運行成本，提高財政資金使用的效率。近年來，財政支出的規(guī)模越來越大，財政部門在支出績效評價領域進行了一些實踐，但具體的評價制度體系尚處于摸索階段，財政預算依然是重安排、輕監(jiān)督，重爭取、輕管理，重使用、輕績效。部分單位還存在“會哭的孩子有奶喝”的習慣思維，項目資金不能嚴格按規(guī)定用途使用。部分建設項目因缺乏有效論證而導致效益低下，甚至出現(xiàn)業(yè)主單位、監(jiān)理單位、和施工單位共同蠶食財政資金的現(xiàn)象。因此，實踐證明，檢驗財政資金使用是否高效，就必須建立起一套科學、合理并行之有效的評價方法、評價指標和評價標準。

二、建立財政支出績效評價體系的現(xiàn)實意義

目前，我國財政預算報告的重心是預算執(zhí)行結果，反映的是各級政府預算的收支情況。報告不能體現(xiàn)政府預算管理的業(yè)績和政府的工作效率，不能對或有負債實施有效監(jiān)控。各級人大代表對財政預算收支情況都提出質詢。隨著我國預算管理制度改革的進一步深入，必然對預算會計信息提出更高的要求。因此，開展財政支出績效評價，不僅必要，而且具有很重要的現(xiàn)實意義：有利于增加財政支出的透明度，提高公眾對政府的信任；有利于對項目資金加強事前、事中和事后的控制，促進項目管理，增強項目管理者的責任感；有利于加強監(jiān)督，提高資金使用效益；有利于獲取有效信息，使決策者有效規(guī)避投資風險及短期行為，節(jié)約財政資金，促進資源有效配置，從而促進各項社會事業(yè)蓬勃發(fā)展。

三、政府支出績效低下的原因

（一）思想認識不端正

公款姓“公”，是用來為民謀利的。但現(xiàn)在，有的干部認為，公款反正不是自家的錢，不花白不花，花起來大手大腳；有的干部借公款之“雞”為自己“下蛋”，或巴結領導，或“廣結善緣”，或變相斂財；還有的干部好大喜功，追求大手筆、大投入、大排場，內在動機就是謀求個人政績。

（二）制度障礙

1.沒有問責制度

公共預算的供給方和需求方的互動關系是不對稱的，在進行預算配置與預算再分配的決策時，犧牲大多數(shù)人利益而使某些人獲利的預算項目往往超過了能使所有人受益的產品與服務。如現(xiàn)在的公務接待，因為預算安排不合理，成為公款吃喝、送禮打點、觀光旅游的“借口”。而對一些涉及民生的項目則往往會因為利益比較分散、預算過于龐大而被放棄。問責制度的缺乏，刺激了政府官員對政府機構自身利益的追求，使得不少部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導大搞形象工程和政績工程，鋪路架橋、舊城改造，建了又拆、拆了又建，工程浪費隨心所欲。

2.缺乏有效的激勵機制

因為缺乏有效的評估，使得部分政府官員在對財政資金的使用和分配中追求個人效益的最大化。因為，即便某一部門領導在提供公共物品時努力爭取用最少的支出辦了最多的事情，這部分節(jié)省的資金也不能用來獎勵這個創(chuàng)造性和管理能力都很強的領導干部，也不會以部門預算經(jīng)費的節(jié)省程度來衡量這個官員的辦事能力，而且還會導致第二年財政預算供給的減少，而縮減財政供給所帶來的不確定因素又往往是難以預估的。所以，對政府官員來說，少花錢多辦事，盡量節(jié)省支出，卻得不到合理的評價與獎勵，從而不論在物質上和精神上都失去了有效的激勵。

（三）監(jiān)督制約不到位

財政收入取之于民，用之于民。政府怎么花錢要對人民有個交代，要把每一分錢都花在刀刃上，讓百姓看得明明白白。但目前我國的政府支出還沒有做到完全的公開和透明，如最近在網(wǎng)上炒得很熱的計劃生育社會撫養(yǎng)費的征收金額和使用去向的問題，就沒有做到公開與透明。財政預算部門雖然名義上是預算編制的專職部門，但事實上，對預算編制介入程度不深不細，只能是在各業(yè)務部門編制好的預算的基礎上進行局部調整和匯總，沒有按照精細化和科學化的管理要求，運用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的管理技術合理評估。

（四）公眾參與程度不高

從目前公眾參與預算的情況來看，公眾參與的程度和水平都很有限，在預算編制過程中，由于預算指標很粗放，不便于人民代表進行審查和監(jiān)督，各部門預算的編制多數(shù)是在上年的基礎上增加一點，或部門與政府之間討價還價。由于各級政府的預算往往是不公開的，經(jīng)費的來源總量、增加量、經(jīng)費的分配方法，都由管錢的部門說了算，一般公眾根本沒有發(fā)言權。在對公共支出的績效評價上，除了各級人大和審計機關能夠對個別項目進行評估外，主要的評估活動還是政府部門內部組織實施的。這種既是運動員又是裁判員的制度安排，降低了公共支出活動的透明度，影響了評價的公正性。

四、如何建立政府支出績效評價體系

（一）加強對政府支出績效評價指標的分析和研究

一套完整的財政支出績效評價指標庫的形成，是設置財政支出績效評價指標體系的目標。我們平時觀察一些政府支出績效評價指標，重點是看支出分配情況而忽略了分配后的結果。從這一點說，現(xiàn)行的評價并不是真正意義上的績效評價。例如，計劃生育系統(tǒng)五年一次的績效考核，對財政支出的考核指標就是各地方的人均經(jīng)費投入和當?shù)刎斦τ媱澤?jīng)費投入的增長幅度，也就是經(jīng)費的使用情況和預算的執(zhí)行情況。關注的是執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對支出后的經(jīng)濟性、效率性及科學性評價還沒有開始實施或僅僅開始探索。因此，要加強評價指標的研究，要選取這方面的專家，把這項工作真正啟動起來，指標的設置要具備導向性、完整性、可行性、重要性、可比性等原則，要能全面、科學地反映財政支出的成效。從指標的適用性角度將各類指標分為4種類型：即通用指標、補充指標、專用指標和評議指標，同時根據(jù)性質的不同，又可分為定量指標和定性指標。

（二）對政府支出進行科學分類，建立科學的績效評價指標體系

政府支出績效評價不同于微觀經(jīng)濟組織的效益評價。政府支出績效評價不僅要分析計算直接的、有形的、現(xiàn)實的投入和產出，而且還要計算分析間接的、無形的、預期的投入和產出，支出績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，又反映為無法用貨幣衡量的政治效益和社會效益，政府支出績效評價遠比微觀經(jīng)濟組織的效益評價復雜。筆者認為，可以把財政支出按財政的功能進行分類，先劃分為幾個大類，再根據(jù)具體情況進一步細分為若干小類，以便同類對象之間的成本、效益進行比較、分析和評估。評估時要做到全面性與特殊性相結合，定量和定性相結合。要深入調查研究，歸納論證，對同一類的支出項目應制定相對統(tǒng)一的績效評價標準。對于成本、效益能準確計量的項目，可以直接用計量結果進行對比分析，并作出評價。對成本、效益不能準確計量的項目，可以采用專家評估、公眾問卷及抽樣調查的手段進行評判。評判時要全面考慮到經(jīng)濟效益和社會效益、短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等，從多種效益的相互結合中得出最佳評價結果。

（三）進一步強化人大和審計部門的監(jiān)管力度，提高公眾的參與度

推行預算公開，將完整的政府開支信息置于公眾監(jiān)督之下，一是有利于實現(xiàn)人民群眾依法有序參與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權利，增強公共支出的透明度，提高公眾對政府的信任度；二是能增強資金使用者對資金使用的責任感；三是有利于形成有效的財政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財政資金使用效益；四是能有效防治腐敗。

（四）改革干部考核制度

俗話說“觸動利益比觸及靈魂還難”，要改革預算體制，就要充實監(jiān)管力量，加強財政支出績效評價的隊伍建設。如果不具備較強的專業(yè)知識和技能，就無法對財政支出進行科學的評價，因此，我覺得每年的支出績效評價工作可以委托有資質的中介機構辦理，對符合資質的中介機構實行公開招標，以公開、公平、公正的方式確定入圍中介機構，并在事前組織專家組對中介機構評估報告的質量進行評比。再由中標單位每年負責對各單位進行績效評價，本著定量評價與定性評價相結合的原則，客觀全面的收集信息，分析判斷。分析判斷的結果作為對干部考核，提拔重用的依據(jù)，要把真正為老百姓辦事，有能力，有水平，堅持少花錢多辦事的干部提拔到領導崗位上來。把一些鋪張浪費、揮霍無度、專搞沽名釣譽的形象工程和形式主義的人清理出領導崗位。

發(fā)展經(jīng)濟，做大財政“蛋糕”固然重要，但“蛋糕”怎么分更考驗著黨和政府的智慧和能力。因此，根據(jù)政府公共預算支出框架，加強預算體制改革，加快推進全口徑預算體系建設，建立科學的績效評價體系就顯得尤為重要和緊迫。

參考文獻：

[1] 梁俊嬌.政府公共支出績效低下的成因分析[J].中央財經(jīng)大學學報，2007，（5）.

[2] 李建國.公共財政支出績效評價探討[J].會計文苑，2011，（6）.

[責任編輯 高惠琦]