論農民結社自由的憲法保護

汪秋慧

摘 要：農民合法權益受到侵犯現象日益突出，農民沒有真正享有結社自由，沒有自己的組織和代言人是導致這一現象出現的重要原因。為了實現對我國農民結社自由的憲法保護，在回顧我國農會的歷史、考察不同國家和地區農會組織的活動內容和作用的基礎上，分析我國與農民權利密切關聯的現有制度不能承載保障農民權利的原因。最后，從貫徹落實《農民專業合作社法》，實現農民營利性結社；修改《社團登記管理條例》，實現農民非營利性結社；制定《農會法》三個方面構建出對農民結社自由的憲法保護路徑。

關鍵詞：農民權利；結社自由；農會；憲法保護

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0241-04

伴隨中國社會的轉型，由于我國城鄉二元結構體制的長期存在、國家政策的偏差和法律保護力度不夠，以及農民實際地位的下降[1]，導致農民在生命健康權、財產權、社會保障權利、受教育權利、勞動休息權等方面的合法權益受到侵犯。農民沒有自己的組織和代言人是造成上述現象的重要原因。美國著名政治學家阿爾蒙德認為，“在一個現代化的體系中，盡管利益表達也可以由非專業化的結構來進行，但是存在著主要為促進利益表達而組織起來的社團。”[2] 這里的“社團”即利益集團，其憑借自己強大的人力、物力資源，可以對立法或行政決策產生實質性的影響力，此影響力遠大于個體公民在其中的影響力。我國一盤散沙式的小農戶，不具備同國家談判的實力，更沒有制度化的意見表達機制，這間接導致農民在縣級政權以上的參政權基本處于空置狀態，再加上地方政府利益往往與農民利益不一致，他們更關心財政收入，結果農民的聲音在政府決策層極為微弱，他們的訴求很難得到重視。各利益集團的博弈使得唯一沒有自己組織的農民不可避免地淪落為利益明顯受損的社會弱勢階層。由此可反觀保障農民的結社自由對于維護農民自身權利實現的重大意義。

一、結社自由的價值

結社自由是公民的一項憲法基本權利，它是指公民為了一定宗旨，依法律規定的程序組織某種社會組織的自由[3]。結社自由具有憲政和社會兩方面的重要價值[4]：第一，結社自由的憲政價值。一方面，結社自由為憲政發展提供了民主機制，公民在結社自由的保障下可以結成各種不同層次、不同范圍、不同領域的社會團體，代表各類利益群體或利益集團，進而參政議政、制約政府的權力，推動國家政策的民主運行；另一方面，結社自由為政權所確立的憲法制度和憲政體制提供了正當性基礎，并使公民在通過結社參政議政的過程中提高民主意識和學習管理國家的技能。第二，結社自由的社會價值。一方面，公民享有充分的結社自由可以促進市民社會的發育、發展和成熟，從而推動社會整體的進步。結社還進一步增強了社會的自治性，形成大量諸如行會組織的自治性團體。另一方面，結社自由推動了近現代政黨制度的形成；而沒有近現代的政黨政治，就沒有近現代的民主與憲政。

具體到農民而言，農民通過結社建立農會可以促進農業產業化發展，有利于構建制度化的意見表達和整合機制，為自己所在的階層爭取有利的立法或政策保護，真正實現參政議政，實現對農民的權利保障。

二、我國農會變遷的回顧

農會是農民行使結社自由權的重要形式與結果。中國最早的農會產生于清末時期。1898年戊戍變法中，光緒帝正式命各省府州縣“設立學堂，廣開農會”。 1907年，農會在各省紛紛設立；到1911年，全國已成立農務總會及農桑總會19處，分會276處[5]。這一時期的農會的主要任務是發展農業生產。

中華民國成立后，1912年，國民政府農林部公布“農會暫行章程”，要求各縣成立農會；1930年，正式頒布《農會法》；1935年，全國有省農會2個，市農會4個，縣市農會692個，區農會3 508個，鄉農會28 330個，基本會員3 361 420人；1943年，國民政府修正公布了《農會法》。1949年，國民黨在內戰中敗退臺灣后，繼續在臺灣發展農會組織[6]。這一時期農會的成立既有促進農業發展的經濟目的，又有幫助國民黨奪取農民領導權，鞏固統治地位的政治目的。

在革命時期，中國共產黨積極動員農民利用農會進行革命斗爭，從而將農會組織革命化。1920年9月27日在浙江蕭山成立了共產黨領導的“第一個”農會——衙前農會，具有鮮明的“革命”性質。1927年7月20日中共中央發出通告，明確指出農會己經“不是職業組織”而是“農民政權”，肯定政權化的農會是“農村政權的正確形式”[7]。“這種革命化的農會，其主要職能就是：掌握行政權，控制司法權，建立農民武裝，推翻族權和紳權，成為擁有絕對權力的新的政權形式。”[8]這一時期的農會是一種革命化的政權形式，農會的活動是革命，是一個階級推翻另一個階級的活動。

1949年共產黨成為執政黨后，農會組織的發展可分為四個階段[9]：第一，作為土改合法執行機關時期。1950年6月，中央政府通過《土地改革法》，規定農會為“改革土地制度的合法執行機關”。1953年土地復查結束后，逐步組建鄉村政權機構，原農民骨干轉為鄉村干部，農會的工作亦為鄉村政權所取代，曾經叱咤風云30多年的農會組織開始偃旗息鼓。第二，作為階級斗爭工具的貧下中農委員會時期。1960年12月中央工作會議要求各地“組成貧下中農委員會”，于是各地紛紛建立，直到80年代中期被撤銷。第三，作為過渡性質的農會成立與消亡時期。十一屆三中全會后，國家農委建議把貧下中農委員會改為農會，國家農委支持比較積極的湖北省先搞試點。1980年4月，湖北省武呂縣農會正式成立，這是改革開放后成立的全國第一個縣農會。1982年2月，湖北省正式成立全國第一個省級農會。但在20世紀80年代中期的機構改革中，農會機構面臨撤并等困境。鑒于當時的困難處境，1986年8月15日中共湖北省委發出《關于撤銷省農會辦事機構問題的通知》，全省各級農會機構被撤銷。改革開放以后短暫的農會實踐由此走向消亡。第四，作為市場經濟內在需要的農會重建萌動時期。新時期醞釀、商討、吁請和重建農會的主要代表性力量有四個方面，即，一是胡耀邦、鄧小平、朱镕基等中央領導考慮重建農會；二是學界人呼吁重建農會；三是人大代表建議重建農會；四是基層探索成立農會。從這段歷史可看出，改革開放前存在的農會行政色彩濃厚，承擔的是行政機關的職責。

縱觀歷史脈絡可知，不同政權下的農會被賦予的功能不同，如促進農業生產、促進農業生產和鞏固統治雙重作用、作為革命化或者行政化的政權機關等等，而面對每一種被賦予的功能它都能將其淋漓盡致地發揮，可見其可塑性之大。此外，我國歷史上的農會本沒有固定、不可逆轉的模式，關鍵是看執政者賦予其何種使命。

三、國外農會的活動內容

（一）美國的農會

《美國憲法》未明文規定結社自由，但是其第1條修正案和第14條修正案暗含結社自由的主張已基本為美國法學界和司法界所接受[10]。美國的農會歷史悠久、數量多、涉及范圍廣，是農民自己的合作制組織，政府不提供任何資金上的幫助，完全是自收自支。它的使命是促進農業在經濟上健康發展和改善農民的生活質量。為完成這個使命，他們主要開展下列工作為農民提供服務：（1）利用大眾媒介，傳播農情信息；（2）培訓和進行公眾教育；（3）注重市場營銷，增加農民純收入；（4）向政府反饋農民的意見，保護農民利益；（5）農會所屬的公司為農民提供優惠服務；①（6）同商業機構達成優惠銷售協議，使會員在經濟上受益。

（二）歐洲的農會組織

對于農會，歐洲多數國家以社會團體的形式予以立法。《歐洲人權公約》也規定了結社自由。歐洲的農會組織可分為歐盟、全國、地區和基層等級別。歐洲各農會在維護會員權利和利益方面發揮了重要作用，體現在：（1）維護國家和地區農業的國際利益；（2）向會員提供有關政策、法律咨詢、經濟、技術幫助等服務和培訓；（3）開展行業自律；（4）加強與歐盟和其他國家農會的聯系，爭取國際支持和援助；（5）捍衛協會成員利益，包括通過選舉執政黨、參與或影響議會立法、游說政府部門領導人或歐盟決策者、輿論宣傳、游行示威等方式影響歐盟和本國政府管理部門制定和實施涉農相關政策，代表會員協調國外貿易摩擦，參加國外反傾銷應訴等[11]。

（三）日本的農會組織

日本的農會分為全國農會、地方農會和基層農協三級組織。日本農會在政治上具有相當的分量，政府的農業政策在很大程度上受到農會的制約，任何損害農民利益的行為都很可能導致執政聯盟的崩坍。

日本農會的主要職能包括：（1）生產指導。農會對農民的生產進行全面指導，包括生產技術的提高、生產計劃的安排制定、種植業結構調整等。同時利用農會自身優勢，進行農產品的開發。（2）農會產品銷售。農會銷售的農產品包括大米、蔬菜、花卉、水果等；銷售的方式有超市銷售、批發市場銷售和直接銷售。（3）集中采購生產生活資料。這樣可以減少生產資料流通中的環節和降低成本。（4）信用合作。日本的法律規定，農協可以自辦信用事業。農會從組建后就建立自己的金融系統，它以獨立于商業銀行的方式，組織農會會員手中的剩余資金開展以農會會員為對象的信貸業務，不以營利為目的。（5）共濟和社會福利（即社會保障服務）。

（四）我國臺灣地區的農會

我國臺灣地區1974年通過的新《農會法》明確規定，“農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨”，具有政治、經濟、社會、教育四大功能。與上述四大功能相適應，臺灣農會的組織業務多達21項。其中，與政治功能相對應的業務包括農民權益保障和政府委托業務執行（如接受委托辦理農業保險事業；接受委托協助農民保險事業及農舍輔建；接受政府委托之事項）等；與經濟功能相對應的業務包括農產品運銷、倉儲、加工、制造業務等；與社會功能相對應的業務包括農村文化、醫療衛生、福利及救濟事業等；與教育功能相對應的業務包括農業推廣、訓練，農事指導、示范等。在實踐中，農會不但代表廣大農民會員的利益，也是政府實施農村、農業政策的重要助手。① “它接受政府的委托，宣傳推廣政府的政策計劃，辦理各項教育和生產培訓，及時收集建議與意見，向政府反映農民的愿望為政府決策作參考；同時，經常進行農民間的調解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會，增進組織的團結和理解。”[12]實踐表明，臺灣農會組織在溝通政府與農民、農民與市場中起到了不可替代的中介作用。

雖然這些國家和地區農會每種功能下的具體內容各不相同（或者缺失），但是，為農民提供經濟、教育、社會保障服務，維護農民合法權益以及為農民在立法上或政策上爭取權益是其不變之核心。在經濟方面，他們都把分散的農戶同國內市場乃至國際市場結合起來，提高了農戶在市場經濟中的競爭能力，使農戶在互助合作的基礎上形成了更大范圍的聯合勞動，擴大了經營規模，提高了生產的專業化和社會化水平，為農戶銷售產品提供了方便，增加了農戶收入。在教育方面，他們都通過技術幫助、生產指導、培訓等方式為農戶提供本身難以解決的各種技術服務，有利地促進了農業生產條件的改善。在社會保障方面，歐盟、日本、美國部分農會和臺灣都通過社會保險等方式來保障農民的生活。在政治方面，不管是受政府控制程度較強的臺灣農會，還是自治程度很強的美國、歐盟和日本農會，他們都基本體現出市場化、專業化、組織化的特點，因而都能夠以市場為導向，通過集體行動來實現與政府的良性互動，爭取有利的農業政策，在博弈過程中既實現農民權利的保障，又彰顯政府對民意的重視。

四、制度瓶頸：我國現有組織制度無法完全承載農民權利保障之重任

（一）村民委員會的不足

準行政化是村委會最大的不足之處。新《村委會組織法》第五條規定村委會負有協助鄉鎮政府完成行政性事務的職能。作為最基層政權的鄉鎮政府出于完成指標和追求政績的動機，往往把指標分解、下派到各村，用行政命令的方式指派村委會完成任務。稅費改革后，村委會沒有了“要錢、要糧”的任務，但是依然承擔著鄉鎮政府的行政壓力，如農村兩個文明建設、衛生達標、防疫達標、電氣化達標、公路達標、招商引資、計劃生育、地方治安維護等。在完成這些行政任務的過程中，村委會仍難擺脫行政化的“宿命”[13]。在經費籌集方面，由于我國絕大多數村集體因經濟原因無力負擔村委會日常運行及辦理村莊公益事業所需經費，要鄉鎮政府予以財力支持，這就加大了村委會與鄉鎮政府經濟聯系，村委會對鄉鎮政府的財政依賴將進一步增強，鄉鎮政府對村委會的控制也隨之強化。

村委會作為準行政化的組織，事實上扮演著管理者的角色，執行法律是其當然職責，維護村內秩序的穩定乃是其最重要的功能，自然不會自己或者會同其他行政區域的村委會去為農民爭取有利的政策而不斷游說政府部門或者人大代表或向他們施加壓力。

（二）現有的農民組織存在諸多問題

我國沒有《農會法》去統一規定農民組織，現實中存在的農民組織類型各異，目前主要有專業合作經濟型協會、社區生活及社會保障型協會、文化藝術型協會、純粹維權型協會和綜合型協會組織（以經濟型協會為主）。這些農民組織存在的問題主要有[14]：（1）普及范圍不廣。農民組織涵蓋的農戶數量太少，只占全國農戶總數的百分之幾。（2）農民協會的成立門檻過高。根據《社會團體登記管理條例》，同業生產經營者組建農民社團時，必須先通過一個業務主管部門的審批，后才能向登記管理機關提出申請。這種高門檻使得很多的農民協會因不愿或難以找到一個業務主管部門而無法取得合法身份。（3）“官辦”色彩較為濃厚。現階段我國多數農民協會尤其是專業協會是由基層政府或相關部門“領辦”的，依托于這些部門，他們往往在事實上充當了農民協會的領導人，或者指派領導人。（4）地域跨度小，以鄉村范圍為主。據中國科協統計，全國農民專業技術協會中，縣級以上的僅占10%多一點，其余都是以村為基礎，在鄉（鎮）的范圍內組建和運行。

由上述這些問題可看出，我國農民的組織化程度非常低，而且農民對自我存在方式的選擇權被限制，這些嚴重削弱了農民組織的力量，使得農民希望達到的社會協商和利益整合的目的無法實現。

（三）農民結社自由的憲法保護路徑

憲法上保護的結社自由，包括公民有依法組成各種性質的社團的自由，包括營利性結社和非營利性結社[15]。筆者認為，農民結社自由的憲法保護可以從以下幾方面著手。

1.貫徹落實《農民專業合作社法》，首先實現農民營利性結社。目前，像阜陽市“農民維權協會籌委會”這類型的政治維權與經濟發展兼顧型組織被各級政府視為農民抗爭組織而被拒絕核準登記；而像我國臺灣地區、日本成立的綜合性農會由于我國“相關業務領域如保險、信用業務的專業化、高效率、有雄厚經營資本支持的諸多市場主體的競爭，面臨諸多行業既得利益者的挑戰”[16]而在我國難以生存。因此，目前實現農民結社自由最便利最有效的選擇是在即有法律框架下大力發展農民專業合作社。根據2007年實施的《農民專業合作社法》規定，其性質是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，是企業法人。實踐證明，農民專業合作社提升了農業產業化經營水平，促進了農業現代化，增加了農民的收入，而且還可以提高農民自身綜合素質，培養農民組織能力和協商能力，培育出一批農民精英。當農民專業合作社的運行經驗（包括負面經驗）積累到一定程度時，政府可在對影響農民專業合作社長期發展的現實問題①予以解決的基礎上，引導建立區域性農民專業合作社聯盟和全國性農業專業合作社聯盟，涵蓋全國絕大多數農民，實現農村產業規模化經營，實現農民自治管理。

2.依據憲法規定，修改《社團登記管理條例》，實現農民非營利性結社。但現行《憲法》第35條規定了公民享有結社自由，但沒有專門針對農民結社的法律規范，農民社團的成立主要依據國務院制定的《社團登記管理條例》和《民辦非企業單位登記理暫行條例》兩部行政法規。《社團登記管理條例》規定的社會團體是非營利性社會組織。這兩部法規對社團成立的條件規定得過于苛刻。對于農民來講，“法規關于會員人數及活動資金最低限額的規定無疑為他們的結社自由劃出了一道難以逾越的鴻溝，為農民結社合法化設置了過高的門檻。此外，這兩部法規賦予行政執法廣泛的權力范圍卻沒有對行政執法本身的行為做出限制性規定，從而導致行政執法存在很大的隨意性，侵犯了社團本身的活動自由及其獨立性。從社團的成立、日常活動到社團的撤銷，社團每年都要向主管部門和登記管理部門上報大量材料。“農民社團占全國社團總數的絕大多數，而不合法的農民社團又占農民社團總數的二分之一強。農民社團的主要任務是從事社團事務維護農民利益，而一旦依法經過登記之后，頻繁的行政管理行為再加上高額的管理費用嚴重影響了社團的活動。在農民社團看來，與其合法不如不合法，因而在政府行政管理之外就形成了大量的非法農民社團群體。”[17]

因而，為實現公民的非營利性結社，可以修改《社團登記管理條例》。其內容上首要的是突出賦予公民充分的結社自由權以及社團高度的自治權利，其次才是對社團的規制，即對其成立、變更及解散等作出程序性規定，同時降低社團成立的標準。政府管理權的行使應當定位于規范社團的行為，目的在于促進社團發展得更好，而不應當給社團活動設置過多障礙。最后，對政府侵犯公民結社自由的行為明確法律責任。有了這樣的法律依據，農民社團才能實現獨立性、自治性及公益性。

3.待條件成熟時，遵循農會的成立從政府選擇模式轉變到社會選擇模式的立法思路，制定《農會法》，真正實現農民結社自由。《農民專業合作社法》主要滿足農民的經濟需求，《社團登記管理條例》主要滿足農民非營利目的，如科技、文化、社會福利、維護合法權益等需求，當農民同時有這兩種需求時，就得分別依據法律成立兩個組織，從而帶來人力物力的浪費。而這兩種需求經常纏繞在一起，難分彼此，這就會帶來實際操作和法律適用上的困難。因此，在經過《農民專業合作社法》和《社團登記管理條例》的實施，農民的組織能力、自我管理能力、市場運營能力、民主協商能力、法律意識等得到大幅度提升后，可以廢除《農民專業合作社法》，適時制定《農會法》，專門保護作為弱勢群體的農民的結社自由（包括營利自由和非營利自由）。

有效保護農民的結社自由是憲法的根本使命。為了使憲法的保障更為有效，除了完善相關的法律規定外，在條件成熟時還應當逐步建立起有效的憲法監督制度，對法律、法規中同憲法原則和規定不相符合之處進行違憲審查。這種違憲審查雖然不能簡單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查（美國模式）和憲法法院違憲審查（德國模式），但是應當在一定程度上借鑒和參考以司法權為主進行憲法監督的優點，以建立有中國特色的違憲審查制度，從而更好地在憲法實施過程中保障廣大農民的權利。

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