解開電解鋁過剩的“死結”

楊燕青　柴作華｜文

我國電解鋁產能過剩問題十分嚴重，已經得到國家有關部門的高度重視，并出臺了一系列指導性政策。但過剩問題不是一時形成的，其中由于各種利益交錯和驅動形成了死結，解決起來難點諸多。

化解產能過剩問題已成為當前我國經濟調結構、轉方式的重要內容，中央明確提出了“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的總思路，國務院出臺了《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，但在具體執行落實過程中，仍存在諸多難點。

產能現狀及過剩原因

截至2013年年底，我國電解鋁產能達到3210萬噸，產量2490萬噸，在建產能仍有300多萬噸，總量約占全球產能的50%，遠遠超過“十二五”規劃的2400萬噸目標。目前實際產能利用率僅有77%。造成電解鋁產能嚴重過剩的原因主要有：

（1）受電解鋁技術成熟、行業門檻低、建設周期短，加之前些年市場價格高、投資見效快等行業特征影響，一些企業不經國家審批，違規建設、大干快上，是造成產能嚴重過剩的主因。

（2）受以GDP增長為主的政績考核體制和財政分權體制下地方經濟利益影響，部分地方政府通過特殊政策過度刺激電解鋁大體量投資，助推了電解鋁產能過快增長。

（3）受我國電力體制，特別是電網的強勢壟斷經營影響，發電企業的上網電價與網售電價價差過大，在資本逐利驅動下，發電企業和煤炭企業紛紛介入鋁行業，通過煤電鋁一體化發展，賺取電價差利潤，加劇了電解鋁產能過剩。近年來，我國電價連續上漲，電力成本占鋁冶煉總成本近50%，電價成為電解鋁企業競爭力的決定性因素，而企業的科技創新、管理提升等貢獻作用顯得微乎其微。

（4）調控措施不到位，查處力度不夠，只能調控守法合規企業，對違法違規項目缺乏有效的治理手段。最終結果是，嚴格執行審批程序的行業骨干企業失去公平競爭環境，違法違規產能卻在急劇增長，具備了行業競爭優勢。

（5）電解鋁企業對專有技術保護不到位，政府相關法律法規制度不健全，打擊侵犯知識產權力度不夠，電解鋁專有技術被零代價無限制地轉移擴散。

電解鋁產能嚴重過剩加劇了電解鋁行業的惡性競爭，導致全行業負利運行。

化解過剩產能中的難點

按照十八屆三中全會確定的改革方向，化解產能過剩需要更多地采取市場化手段，這就意味著失去競爭力的企業和產能將被市場淘汰。但是，現實的情況是，嚴格執行國家調控政策的合規產能，絕大部分都是建廠歷史久，技術設備落后，人員包袱重的老國有企業，由于改造升級滯后，受到大量違規新建產能的嚴重沖擊，面臨淘汰和破產的境地。

目前，電解鋁產能退出的難點，主要集中在：一方面，電解鋁產業關聯度高，特別是對電網、發電企業、裝備制造業等上下游產業影響巨大，許多地方都圍繞電解鋁形成了緊密的產業聯合體和利益共享機制，一旦電解鋁關停，對地方經濟及相關產業發展都將產生下行壓力。另一方面，現有合規電解鋁產能中老國有企業仍占較大比重，人員多、包袱重，企業退出后存在著資產處置和人員安置等自身難以解決的現實困難，一旦處置不當，將影響到社會穩定。

針對化解電解鋁過剩產能存在的問題和難點，在貫徹落實中央提出的“四個一批”過程中，要更好地發揮市場決定性作用和更好發揮政府作用，以問題為導向，妥善處理好穩增長、調結構、保民生的關系，解決好合規老國有企業資產怎么處置、人員怎么安置等問題，進行系統考慮，做好頂層設計，出臺特殊政策，使我國電解鋁產能過剩問題得到有序化解。

化解過剩產能的政策建議

近年來，化解過剩產能的思路和政策措施已經十分明確，關鍵是抓落實。當前的重點是把住進口，整合提升，疏通出口。

1.嚴格執法，把住入口關

全面清理違規在（擬）建項目。2013年電解鋁投資增長率雖然同比下降13.2%，但產能仍有14.5%的增長，說明仍有違規項目在建。對違規項目如何處置，仍未形成具體方案，需要確定具體的牽頭部門制訂方案并進行聯合執法，督查重點省份未經批準違規在建、擬建產能。對已生產企業，按照國家環保、安全和強制性的能耗限額標準，實行差別電價，加強對電解鋁企業環境質量、排放情況動態監測，對重點污染企業強化執法監督檢查，曝光環境違法企業名單。通過嚴格執法，倒逼落后產能，堅決關停和淘汰一批違規建設、環保設施不配套、電耗、排放不達標的電解鋁產能。

嚴格落實產能置換政策，淘汰缺乏市場競爭力的產能，通過技術改造，實現產業升級。要嚴格執行國家投資管理規定和產業政策，加強電解鋁準入管理。支持老國企通過淘汰退出置換產能指標，用先進環保和工藝裝備技術改造新建具有競爭力的產能。國家應進行嚴格核準，允許企業內部在不同區域調劑使用產能置換指標，允許企業和地方之間實行產能置換指標交易。不屬于產能置換的新增電解鋁項目，不得辦理土地供應、能源評價、環評審批和新增授信支持等相關業務。中央與地方要堅持疏堵結合、科學引導，用發展的辦法解決前進中的問題。

（2）整合重組，優化產業發展模式

完善和落實促進企業兼并重組配套政策。支持龍頭企業作為整合主體，進行兼并重組，提高產業集中度。國家對整合主體要進行重點扶持，尤其是制定配套財稅、用電、金融貸款、人員安置等政策，鼓勵合規的龍頭企業在資源能源富集、環境承載力強的地區整合重組違規產能。

支持引導行業骨干企業發展混合所有制經濟。鼓勵國有企業以資產作價股份轉讓等形式，引入民營資本，充分放開搞活，共同發展。鼓勵國有企業通過法人治理結構，實現國有市營，充分發揮民營企業的市場經營優勢。

加快電力體制改革，實現市場決定電力資源配置。落實整合主體企業大用戶直購電政策。支持有條件的電解鋁企業與發電企業實行股權合作，實現供電自備。改革創新鋁電產業發展模式，啟動電力體制改革，引入市場機制，核心是把電網的運營性質由經營性轉變為公益性，形成公平統一的電解鋁用電市場，構建起政府監管下的公平競爭、開放有序電力市場體系。

3.疏通出口，平穩實現產能化解

擴大運用。充分挖掘電解鋁下游產品，鼓勵鋁加工企業拓展下游需求和應用領域，鋁代鋼、鋁節銅，加快研發技術向鋁材、鋁合金等價值鏈高端延伸，加大鋁材在海、陸、空運載工具中的應用研發，通過發展以高端鋁合金材料等為代表的戰略性新興產業，化解電解鋁產業低端的競爭劣勢，形成鋁行業的競爭新優勢。

鼓勵 “走出去”。為支持技術含量高、附加值高的產品更多出口，應提高鋁材出口退稅率；鑒于目前鋁土礦和煤炭已經大量進口，應調整鋁錠出口關稅，對鋁錠出口采取限量、限交易主體、限交易方式的臨時性出口措施，切實發揮國內外兩個市場、兩種資源的作用，增強我國鋁價的話語權。利用我國電解鋁生產技術的優勢，推動技術輸出、成套設備出口和項目總承包，建設海外電解鋁生產基地。鼓勵具有技術、管理優勢的重點骨干企業向資源能源富集“走出去”轉移產能，對于能夠在境外獲取優質鋁土資源、水電、煤炭資源的項目，給予資本金注入、貼息貸款等；對利用“走出去”轉移搬遷現有合規產能的生產設備，由政府提供補貼。

制定配套退出政策。失去市場競爭力的產能和老企業的淘汰退出工作，牽涉面廣，利益相關者多，企業自身難以實施完成，需要政府牽頭，制定配套政策，多方籌措資金，進行幫扶指導。

（1）資產處置政策。由于鋁冶煉設備拆除以后重復使用價值不高，企業關停涉及的冶煉設備將會形成資產損失，造成賬面國有資產減值，其損益在企業當期業績考核中予以剔除。

（2）債務處理政策。老國有企業債務負擔重、財務費用壓力大，應在淘汰落后、壓產退出中，妥善解決企業債務和拖欠問題，需要特殊區別對待，對退出的老國企給予資產損失、債務核銷等特殊政策。

（3）人員分流安置政策。重點解決好退出員工的勞動補償、再就業培訓、轉崗分流、內退人員及離退休職工移交地方政府等問題，需多渠道籌措資金。建議給予財政專項資金和國有資本金預算專項補貼資金支持；給予退出企業的土地，允許土地變性的特殊政策，進行商業開發，建立政府與企業土地開發收益按比例分享機制；給予稅收減免政策，鼓勵退出企業利用原有設施和資產，興辦轉型項目，安置分流人員。

（4）改革政績考核體系。對因產能退出影響到的地方GDP，應在地方政績考核評價中予以剔除；對因產能退出造成的直接和間接的稅收影響，應給予財政返還或補貼，調動地方政府化解產能的積極性。

（5）設立專項基金。應在現有淘汰落后產能財政補貼資金的基礎上，對電解鋁行業設立專項基金，由企業、地方政府、中央政府三方出資，中央財政管理，國家發改委執行，支持失去競爭優勢的合規電解鋁產能，尤其是國有老電解鋁企業的退出；鼓勵鋁加工技術研發和創新，支持生產企業和下游客戶拓展新的應用領域。