治理理念產生的背景及其內涵闡述

摘 要 治理理念是20世紀90年代西方國家興起的公共行政的新理念，其產生的歷史背景和原因可以概括為：全球化和信息社會的來臨；官僚體制的弊端所導致的公共行政管理的低效率；政府與市場在資源配置中的失靈；公共選擇理論的理論支撐。借鑒西方國家治理變革的理念及其實踐經驗，要積極促進公民社會的發展；規范市場秩序并充分發揮市場體制在資源配置中的基礎性作用。

關鍵詞 治理理念；背景；內涵

一、治理理論提出的背景

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。它始終都是與統治（government）一詞交叉使用，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。1989年，世界銀行在描述當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便被廣泛地用于政治發展的研究中。20世紀90年代以后，西方政治學家和經濟學家賦予“治理”新的內涵。在有關治理的各種定義中，全球治理委員會的定義最具權威性。1995年，全球治理委員會發表了題為《我們的全球伙伴關系》的報告，報告認為：治理是各種公共的或私人的機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的基本特征可概括為：治理不是規則體系，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是單向的，而是持續的互動。治理的這些特征使治理與傳統的政府統治或管理存在本質的不同。

隨著農業社會向工業社會的過渡，尤其近代資本主義社會的發展，國家公共管理的范圍日趨擴展，規模不斷擴大，大量社會事務被納入政府議程。公共管理逐漸淡化了階級統治色彩，進而獲得了相對政治統治的獨立性。十九世紀末二十世紀初，行政權力迅速擴張，出現了“行政國家”現象。建立在政治—行政二分法基礎上的官僚行政成為這一時期管理公共事物的組織工具。二十世紀70年代末，一場質疑官僚行政有效性的運動在西方各國蔓延開來，結果開始重新調整國家與社會，政府與市場的邊界，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提出民營化，主張將市場機制引入公共服務，重塑政府。但他們在資源配置中既看到了市場的失靈，同時也看到了政府的失靈。進入90年代后，全球化和分權化的社會趨勢極大的改變了公共管理的環境，社會關系日益復雜，相互依存的程度不斷加大，“政府、市場與非政府組織之間的合作正式成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素。”在這種背景下，非政府組織與政府通力合作，共同應對全球化和分權化提出的挑戰，使公共管理真正成為社會的聯合行動。

治理理論主導社會公共事務的管理主體應是多元化，政府從集權走向分權是必然的。通過行政分權將權力下放給非政府組織，讓非政府組織參與到公共事務的決策和管理中來，可以有效提高政府服務質量。非政府組織的發展壯大，使得它們在社會管理中作用也日益重要。它們或是獨自承擔起社會的某些管理職能，或是與政府機構一道合作，共同行使某些社會管理職能。由非政府組織獨立行使或它們與政府一道行使社會管理職能的過程，便不再是統治，而是治理。

二、治理理論的內涵闡述

“治理”的概念最早出現于1989年世界銀行報告中。1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后，“治理”便廣泛地被用于政治發展研究中，現在逐漸發展為一個內涵豐富、適用廣泛的理論。二十世紀90年代以來，“治理”概念日益成為公共管理的核心概念。全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理過程的基礎不是控制，而是協調。

各方面對于治理不同的解讀都是希望政府要積極轉變治理公共事務的方式，通過授權和分權的形式，鼓勵公民社會組織參與公共事務的管理，形成政府與社會的良性互動。筆者認為治理是以公共利益為目標的社會合作過程，實質上是一種合作管理。其內涵主要包括三方面：（1）多元化治理。治理理論強調社會管理主體的多元化。它認為管理社會需要權威，但這個權威不一定是政府，社會上還有些志愿性的或屬于第三部門的機構，如志愿團體、非政府機構、社會企業、社區互助組織，它們運動在負責維持秩序、參與社會事物的管理與調節，形成社會各種力量共同治理的局面的領域內。（2）互動性治理。傳統政府對社會管理的統治以行政命令為核心機制，權力運行以政府為中心，是自上而下的。在這種運行模式下，社會是權力受侵者，永遠處于被動的地位。而治理的互動性，主要指的是權力運行的方向是雙向互動的，是基于共同目標的各行為主體互動的過程。（3）網絡化治理。治理的核心是信任合作，以此為基礎形成合作網絡。這個網絡以多中心為特征，網絡的各個結點就是組織之間的共同的目標。在共同目標的指導下，各個對象參與管理，實行自我管理，形成了一個自組織的管理網絡。

以治理理念為指導的當代西方管理改革，既彌補了政府和市場在調控和協調過程中的某些不足，也反映出公共行政發展的規律和趨勢，對西方公共行政管理產生了重大影響。我們同西方國家共處于經濟全球化的國際環境之中，同樣要應對信息社會、知識經濟的挑戰。對于治理這一公共行政新理念，我們不能漠然視之，應認真研究，積極借鑒，以改進我們的行政管理，提高管理效率。同時，又要從我國國情出發，切不能照搬照套，操之過急，要研究其應用于我國行政管理的適切性。

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.5.

[2]楊雪冬.要注意治理理論在發展中國家的應用問題[J].中國行政管理，2001（9）.

[3]俞可平.全球化時代的善治[J].商務周刊，2001（7）.

作者簡介：徐金龍（1988-），遼寧師范大學政治與行政學院2011級碩士研究生，研究方向：當代世界經濟與政治。endprint