農村集體建設用地使用現狀以及農民權益保護的問題探究

黃璐瑤+++沈凱旋

摘要：由于我國改革開放進入了一個關鍵時期，對于“三農”問題中的農民來將，土地流轉中的收益認知和權益的保障，是我國農民問題進一步解決的關鍵所在。本文以問卷調查和資料搜集的方式對社會轉型期浙江省關于農村集體建設用地流轉過程中農民權益保護問題進行了實證研究，獲得了詳實的調研資料、數據，并利用已有調研結果，對農村集體建設用地利用現狀、流轉現狀、農戶對集體建設用地的用途認知和流轉利益想法進行了總結、歸納分析。

關鍵詞：集體建設用地 流轉 農民權益

本文系浙江省教育廳2013浙江省大學生科技創新活動計劃（新苗人才計劃）課題：2013R426016 農村集體建設用地流轉過程中農民權益保護法律問題研究——以紹興市為例2013R426016負責人黃璐瑤 成員 沈凱旋 汪新峰 俞彬彬 江卓愉 單曉麗 指導老師邵胡敏

“三農”問題一直是困擾我國經濟社會發展的重要問題之一。在我國，農業人口比重在人口總數較大，解決農民問題，是我國過去現在將來都不容忽視的一個至關重要的問題。農村集體建設用地制度作為根據《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等一系列法律法規逐步建立起來的農村土地的基本制度，它產生于上世紀五十年代初期的農業合作化運動，在自然鄉村范圍內，由農民自愿聯合，農民將其各自所有的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農業生產經營，農民進行集體勞動，各盡所能，一定程度上解決了我國在社會主義建設的起步階段農民土地的問題，極大地提高了農民的生產積極性。但隨著我國經濟社會的進一步發展，特別是當下房地產改革進入關鍵階段，原有的農村集體建設用地制度框架遠遠不能滿足當下的種種社會需求。一方面，隨著城市化、工業化進程不斷的加快，發達地區作為勞動力流入地，人口集聚程度越來越高，在此基礎上所產生的人地矛盾也日益突出，而相對于欠發達的農村地區來講，土地的閑置現象較為普遍，這與發達地區日益緊張的用地形成了鮮明的對比；另一方面，由于經濟社會不斷地發展，農村集體用地中或多或少地將成為公益性與公共設施用地，而在此過程中關系到的各方利益分配也含糊不清。

因此， 本文旨在以較發達地區紹興市為例，并逐步擴大到對浙江省實證研究，在掌握農村集體建設用地現狀和農戶認知與流轉意愿的基礎上，探究農村集體建設用地使用制度問題產生的原因。

一、 樣本概況

我們抽取了浙江省紹興市東浦鎮，鑒湖鎮，諸暨市安華鎮，牌頭鎮，余姚市朗霞街道，杭州市蕭山區瓜瀝鎮的鑒湖村，邵家岸，行宮山，豐江州村，樓瑤嫁村等18個村子，發放了兩類問卷，并且選取了部分村名和村委會負責人展開了簡單的訪談。

在半年多的調查階段中我們完成了五百四十份問卷，其中，五十份屬于問卷2 ，即針對村委會負責人。兩類問卷中，有效問卷分別為450，39.分別占了實際問卷的92.6%，72.2% 因此，有效率在比較合理的范圍內。本次問卷在一定程度上能夠反映出這幾個村子的客觀問題。對我們探究紹興以及周邊城市的現狀提供了數據上的支持。對于我們之后浙江省范圍的研究提供了模板。

二、集體建設用地利用流轉具體情況

在對村委的調查問卷2中，我們下表所示問題放在了第一題，可以清晰地看到，村民的宅基用地在集體建設用地流轉的比例最高如圖表1所示，我們也發現了，部分村委沒有發現我們題目的陷阱，依舊選擇了經營性用地，這不僅反映出當前農村集體建設用地使用的不規范，也透露出，我們的基層村干部法律意識淡薄，對于基本知識的掌握甚少。

您村的集體建設用地類型有（多選）

A. 公共設施公益事業用地 B.村民宅基用地

C.經營性用地

通過調查，我們也總結出，當前農村集體建設用地流轉十分混亂，村干部，村民對于相應的知識了解很少，對專業知識的敏感度十分低，這也導致了以法定流轉基本原則，途徑以及利益分配等方面的踐行方式的空缺度十分高。

三、農民的認知度與參與度

（一）對相關法律制度了解甚少，維權意識淡薄

我國法律規定，集體建設用地包括鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。在調查問卷統計過程中，我們發現，大部分的農民對于什么是集體建設用地概念不明，如圖表2所反映，在有效的450份問卷中，有390份對于集體建設用地的概念不明。

除此之外，對于集體建設用地所涉及的相關的法律，如圖表3反映，幾乎無人涉及過相關的法律法規。由此可見，一方面是政府對于相關的普法工作做得不夠到位，另一方面，農民作為知識水平相對較低的群體，對于法律法規了解甚少，法律概念模糊，維權意識淡薄，從而導致的在流轉過程中各種問題的產生，有直接的原因。

同時，農村土地產權的保障需要確權、登記、發證。在此次調查過程中，我們發現，由于維權意識淡薄，大多數農民的宅基地沒有完成確權，更不會想到要辦理宅基地使用權登記證和房權證。產權保護意識的薄弱、登記制度的不完善，無疑給未來的產權糾紛埋下了隱患，也造成了司法和行政管理上的困難。

您知道什么叫農村集體建設用地嗎？

A. 非常清楚 B.有過了解

B. C.不知道是什么

您了解過相關建設用地流轉的法律法規嗎？

A. 有過 B.沒有

（二）農民對集體建設用地流轉的決策的參與度較低

調查結果發現，在關系到農村中公共公益建設用地等流轉的決議參與度上，農民自身所知甚少，甚至更多的人沒有聽說過有相關的決議，如圖4所示。在這個關系到農民切身利益的問題上，農民現實中是不知曉有這個問題存在的，政府在這方面對決議的方式方法等方面有一定的壟斷現象存在，從而導致了信息交流不流暢不對等，使農民無法真正地對自己的切身利益進行協商處分，更談不上保護自己的切身利益了。

您參與過該村的農地轉為集體建設用地以及其流轉的決議嗎

A.參與過 B.聽過，沒參與過 C.不知道是什么

（三）農民對土地流轉的具體意愿得不到實現

在本階段進行調研的過程中，許多農民告訴我們他們沒有流轉的意愿，而政府進行了強制征收的行為，與此同時，征地金額也不能夠滿足農民的實際意愿。以宅基地為例，大部分村民不愿意將自己超標的宅基地退還給集體。不愿意將宅基地退還的原因主要分為兩種情況，一種情況是農民對老宅子有情感，不愿退還；另一種是因為不能得到滿意的補償款，這一種情況占了絕大多數。當然，也有一部分村民表示愿意將自己的宅基地賣給村里的其他人，這部分村民大多是已在城市中買房，以后都不再回村居住。

同時，不同年齡階段的人對宅基地使用權流轉的意愿不同。一般而言，長者傾向于保留宅基地，而年紀輕者更愿意支持宅基地的流轉。這種分歧的出現，往往是由于中老年人長期居住于村中，形成了一種固有的生活習慣，習慣了鄉土社會環境和現有的一戶一宅的居住方式；而且，在思想觀念上，他們亦呈現出于年輕人不同的情緒。年長者更看重鄉村社會的鄰里關系和家族延續、認為宅基地作為家的載體是不能任意出賣改變的。與此不同的是，村中年輕人希望自己的宅基地能夠流轉起來，為他們帶來一定的經濟效益。絕大多數年輕人希望自己的宅基地能夠進行抵押，以獲得資金；同時，通過宅基地的流轉和置換，改善現有的居住條件，因此更不會主動歸還宅基地。

四、集體建設用地流轉過程中利益分配的現狀

（一）公權力過分地扮演了主導角色

在集體建設用地流轉過程中，政府應當扮演的是輔助性的角色。而現實是，政府在具體的土地規劃過程中，不平等地將農民所擁有使用權的土地進行了規劃，進而向農民進行土地征收，雖然法律規定流轉必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，但在現實中，政府以公權力凌駕于私權力之上的強制方法進行征收，讓農民不得已交出自己手中的土地，這更多的是強制力驅使，而不是出于農民自身的意愿。在這個過程中，農民無法與政府進行平等的協商一致，過多的原因是由于政府的強制措施，導致農民不得不把手中的土地交予政府，而土地補償金的具體數額往往也沒法使農民得到滿足。

（二）農民在流轉過程的利益分配中所占的弱勢地位

擁有土地的農民作為具體個人，在政府進行土地征收的時候往往自己的利益得不到滿足。在我們的調查研究過程中，我們發現，農民對于自己土地的出讓原因有一大部分選擇了政府的無償征收，在這個問題上，一方面有農民的對政府的個人主觀的不滿狀態，更多的是處于弱勢地位的農民，對自己的土地無法真正得到合理的流轉以及流轉過程中補償金的無法滿足所產生的不滿情緒。

（三）征用補償金的非市場性

在我國《土地管理法》中規定“第四十七條 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。”由此可見土地征用補償金是一個政策性的補償，其補償手段是參考之前的年產值，而對于在此土地上之后進行的各項活動所產生的收益一概不論，而許多情況是之后的收益遠遠超出征用補償金的幾倍甚至幾十倍幾百倍。除此之外，政府通過政策性補償金強制確認補償金額的數目，最大的協商范圍也僅僅是在這年產值的六到十倍之間，農民無法與證收方進行必要的協商，這實際上侵犯了農民的合法權益。

（四）農民對利益分配的具體滿意度不高

在我國農村，由于農民所擁有的土地僅僅是其擁有使用權，而非所有權，所有擁有土地所有權的國家對于農民土地的征收具有法律上的合法性，這就會導致了政府的亂征地、亂用地現象的發生，農民的土地使用流轉的意愿便無法真正得到實現。在這種情況下，一方面由于農民對這種強制性的征收方法的情緒上的抵觸，另一方面，對于比起土地被征之后的實際收益，征用補償金的數額又所收甚微。因此，農民對于利益分配是極其不滿的。

您參與過該村的農地轉為集體建設用地以及其流轉的決議嗎

A.參與過 B.聽過，沒參與過 C.不知道是什么

（三）農民對土地流轉的具體意愿得不到實現

在本階段進行調研的過程中，許多農民告訴我們他們沒有流轉的意愿，而政府進行了強制征收的行為，與此同時，征地金額也不能夠滿足農民的實際意愿。以宅基地為例，大部分村民不愿意將自己超標的宅基地退還給集體。不愿意將宅基地退還的原因主要分為兩種情況，一種情況是農民對老宅子有情感，不愿退還；另一種是因為不能得到滿意的補償款，這一種情況占了絕大多數。當然，也有一部分村民表示愿意將自己的宅基地賣給村里的其他人，這部分村民大多是已在城市中買房，以后都不再回村居住。

同時，不同年齡階段的人對宅基地使用權流轉的意愿不同。一般而言，長者傾向于保留宅基地，而年紀輕者更愿意支持宅基地的流轉。這種分歧的出現，往往是由于中老年人長期居住于村中，形成了一種固有的生活習慣，習慣了鄉土社會環境和現有的一戶一宅的居住方式；而且，在思想觀念上，他們亦呈現出于年輕人不同的情緒。年長者更看重鄉村社會的鄰里關系和家族延續、認為宅基地作為家的載體是不能任意出賣改變的。與此不同的是，村中年輕人希望自己的宅基地能夠流轉起來，為他們帶來一定的經濟效益。絕大多數年輕人希望自己的宅基地能夠進行抵押，以獲得資金；同時，通過宅基地的流轉和置換，改善現有的居住條件，因此更不會主動歸還宅基地。

四、集體建設用地流轉過程中利益分配的現狀

（一）公權力過分地扮演了主導角色

在集體建設用地流轉過程中，政府應當扮演的是輔助性的角色。而現實是，政府在具體的土地規劃過程中，不平等地將農民所擁有使用權的土地進行了規劃，進而向農民進行土地征收，雖然法律規定流轉必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，但在現實中，政府以公權力凌駕于私權力之上的強制方法進行征收，讓農民不得已交出自己手中的土地，這更多的是強制力驅使，而不是出于農民自身的意愿。在這個過程中，農民無法與政府進行平等的協商一致，過多的原因是由于政府的強制措施，導致農民不得不把手中的土地交予政府，而土地補償金的具體數額往往也沒法使農民得到滿足。

（二）農民在流轉過程的利益分配中所占的弱勢地位

擁有土地的農民作為具體個人，在政府進行土地征收的時候往往自己的利益得不到滿足。在我們的調查研究過程中，我們發現，農民對于自己土地的出讓原因有一大部分選擇了政府的無償征收，在這個問題上，一方面有農民的對政府的個人主觀的不滿狀態，更多的是處于弱勢地位的農民，對自己的土地無法真正得到合理的流轉以及流轉過程中補償金的無法滿足所產生的不滿情緒。

（三）征用補償金的非市場性

在我國《土地管理法》中規定“第四十七條 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。”由此可見土地征用補償金是一個政策性的補償，其補償手段是參考之前的年產值，而對于在此土地上之后進行的各項活動所產生的收益一概不論，而許多情況是之后的收益遠遠超出征用補償金的幾倍甚至幾十倍幾百倍。除此之外，政府通過政策性補償金強制確認補償金額的數目，最大的協商范圍也僅僅是在這年產值的六到十倍之間，農民無法與證收方進行必要的協商，這實際上侵犯了農民的合法權益。

（四）農民對利益分配的具體滿意度不高

在我國農村，由于農民所擁有的土地僅僅是其擁有使用權，而非所有權，所有擁有土地所有權的國家對于農民土地的征收具有法律上的合法性，這就會導致了政府的亂征地、亂用地現象的發生，農民的土地使用流轉的意愿便無法真正得到實現。在這種情況下，一方面由于農民對這種強制性的征收方法的情緒上的抵觸，另一方面，對于比起土地被征之后的實際收益，征用補償金的數額又所收甚微。因此，農民對于利益分配是極其不滿的。

您參與過該村的農地轉為集體建設用地以及其流轉的決議嗎

A.參與過 B.聽過，沒參與過 C.不知道是什么

（三）農民對土地流轉的具體意愿得不到實現

在本階段進行調研的過程中，許多農民告訴我們他們沒有流轉的意愿，而政府進行了強制征收的行為，與此同時，征地金額也不能夠滿足農民的實際意愿。以宅基地為例，大部分村民不愿意將自己超標的宅基地退還給集體。不愿意將宅基地退還的原因主要分為兩種情況，一種情況是農民對老宅子有情感，不愿退還；另一種是因為不能得到滿意的補償款，這一種情況占了絕大多數。當然，也有一部分村民表示愿意將自己的宅基地賣給村里的其他人，這部分村民大多是已在城市中買房，以后都不再回村居住。

同時，不同年齡階段的人對宅基地使用權流轉的意愿不同。一般而言，長者傾向于保留宅基地，而年紀輕者更愿意支持宅基地的流轉。這種分歧的出現，往往是由于中老年人長期居住于村中，形成了一種固有的生活習慣，習慣了鄉土社會環境和現有的一戶一宅的居住方式；而且，在思想觀念上，他們亦呈現出于年輕人不同的情緒。年長者更看重鄉村社會的鄰里關系和家族延續、認為宅基地作為家的載體是不能任意出賣改變的。與此不同的是，村中年輕人希望自己的宅基地能夠流轉起來，為他們帶來一定的經濟效益。絕大多數年輕人希望自己的宅基地能夠進行抵押，以獲得資金；同時，通過宅基地的流轉和置換，改善現有的居住條件，因此更不會主動歸還宅基地。

四、集體建設用地流轉過程中利益分配的現狀

（一）公權力過分地扮演了主導角色

在集體建設用地流轉過程中，政府應當扮演的是輔助性的角色。而現實是，政府在具體的土地規劃過程中，不平等地將農民所擁有使用權的土地進行了規劃，進而向農民進行土地征收，雖然法律規定流轉必須堅持土地所有者、使用者自愿原則，但在現實中，政府以公權力凌駕于私權力之上的強制方法進行征收，讓農民不得已交出自己手中的土地，這更多的是強制力驅使，而不是出于農民自身的意愿。在這個過程中，農民無法與政府進行平等的協商一致，過多的原因是由于政府的強制措施，導致農民不得不把手中的土地交予政府，而土地補償金的具體數額往往也沒法使農民得到滿足。

（二）農民在流轉過程的利益分配中所占的弱勢地位

擁有土地的農民作為具體個人，在政府進行土地征收的時候往往自己的利益得不到滿足。在我們的調查研究過程中，我們發現，農民對于自己土地的出讓原因有一大部分選擇了政府的無償征收，在這個問題上，一方面有農民的對政府的個人主觀的不滿狀態，更多的是處于弱勢地位的農民，對自己的土地無法真正得到合理的流轉以及流轉過程中補償金的無法滿足所產生的不滿情緒。

（三）征用補償金的非市場性

在我國《土地管理法》中規定“第四十七條 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。”由此可見土地征用補償金是一個政策性的補償，其補償手段是參考之前的年產值，而對于在此土地上之后進行的各項活動所產生的收益一概不論，而許多情況是之后的收益遠遠超出征用補償金的幾倍甚至幾十倍幾百倍。除此之外，政府通過政策性補償金強制確認補償金額的數目，最大的協商范圍也僅僅是在這年產值的六到十倍之間，農民無法與證收方進行必要的協商，這實際上侵犯了農民的合法權益。

（四）農民對利益分配的具體滿意度不高

在我國農村，由于農民所擁有的土地僅僅是其擁有使用權，而非所有權，所有擁有土地所有權的國家對于農民土地的征收具有法律上的合法性，這就會導致了政府的亂征地、亂用地現象的發生，農民的土地使用流轉的意愿便無法真正得到實現。在這種情況下，一方面由于農民對這種強制性的征收方法的情緒上的抵觸，另一方面，對于比起土地被征之后的實際收益，征用補償金的數額又所收甚微。因此，農民對于利益分配是極其不滿的。