新形勢下強化戶政管理工作的新理念
——以重慶市為視角

廖 于，王虹力

（重慶警察學院 重慶 401331）

2013年9月9日，全國公安廳局長座談會在山東青島召開，國務委員、公安部長郭聲琨出席會議并講話。他強調，要牢固樹立民意主導警務的理念，做到對群眾深惡痛絕的事“零容忍”，對群眾急需急盼的事“零懈怠”，努力使各項公安工作更加順應群眾要求、符合群眾意愿。要進一步加強和改進戶籍、交通、消防、出入境等公安行政管理工作，研究推出更多實實在在的便民利民舉措，努力讓人民群眾感到管理更人性、服務更貼心、辦事更便利。同年11月，黨的十八屆三中全會召開，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革。由此，如何進一步深化戶籍管理制度改革，完善戶政管理綜合職能，提高戶政管理的業務水平，已成為和諧社會建設急需探索的重要課題之一。

一、新形勢下戶政管理工作面臨的挑戰

（一）治安格局的劇烈變化。

2013年，重慶市委召開四屆三次全會，通過了《中共重慶市委、重慶市人民政府關于科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的意見》。綜合考慮人口、資源、環境、經濟、社會、文化等因素，將全市劃分為五大功能區，實施差異化的區域發展戰略。都市功能核心區需要向外疏散過密的城市人口。渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區要向外轉移人口，以減輕生態環境負載。而新的功能區，也必然相應地改變公安機關的“治安版圖”，成為公安機關謀劃警務布局、規劃基礎建設、構建防控體系，部署開展工作的基礎和依據。隨著功能區的建設和人口結構的變動，戶政與人口管理工作急需整合力量、加強協作、形成合力。

（二）利益關系的深刻調整。

隨著城市化進程的推進，城鄉二元結構正在被逐步消除。但在這個過程中，利益關系進行著深刻的調整與分化。其中包括了土地的征占、補償以及附著在土地上的房屋的拆遷置換補償、地上物的補償。對村民資格的界定以及附加在村民身份上的集體土地權屬處置和收益分紅、集體資產股份制改革、就業安置、養老和醫療保險等民生保障。與此同時，相當數量的農村居民呈現出思想觀念多元化、利益訴求多元化、社會身份多元化等特點，這就要求戶政管理工作必須與新形勢相適應，進一步深化戶籍制度改革。

二、加強戶政管理工作的思路

（一）站在加強公安基層基礎工作的高度突出戶政管理的地位。

按照公安部的規定，派出所的工作重心是“治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服務群眾”等基礎防范管控工作。戶政管理是整個派出所工作的“基礎之線”，承擔著管理、防范、打擊、服務等多種職能，具有“全局性、基礎性”的重要地位。

然則，前些年為組建交巡警平臺，全市撤銷了221個派出所和上千個警務室，加上各種專項行動抽調大量人員，派出所警力大幅減少。截止2012年的統計，重慶市共有3399名社區（駐村）民警，平均1名社區民警要承擔9819名常住人口、1961名流動人口、562戶出租房屋、89名工作對象、2名境外常住人員和77人次境外臨時來渝人員的服務管理工作。據調查，1名社區民警管理實有人口多的，甚至達到了5萬余人；管理暫住人口多的達到了3萬余人、出租房屋1萬余戶、工作對象600余人①。由于基層派出所承擔著二十四小時接處警、調解民事糾紛、參加安全保衛、辦理案件等諸多繁瑣的工作，有些社區民警就只能疲于應付，根本沒有時間走訪了解群眾、抓防范、開展日常治安管理。這就會導致矛盾糾紛解不了、情報信息搜不來、群眾工作做不好、流動人口管不住、重點人口控不牢的尷尬局面，政府社會管理基礎嚴重被削弱。

（二）從社會管理創新的角度看戶政管理的任務。

戶政管理工作是整個公安工作的重要基礎，是社會管理和公共服務的重要支撐。因此，在強化社會治理的大背景下，要更加自覺地把戶政管理工作放在改革發展穩定的大局中來謀劃，強力推進社會管理創新，全面提升管理水平和服務效能，為經濟社會發展提供有力保障。

例如，隨著城市化進程的推進，人戶分離現象日趨嚴重。這不僅制約了公安機關的戶政管理職能的正常發揮，也給政府帶來一定的管理難度。造成人戶分離現象的原因，一方面是法律約束機制的缺位。根據1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下稱《條例》）中規定，“公民遷出本戶口管轄區，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口”。由此，戶口遷移由公民主動申報，公安機關不能強制遷移。《條例》還規定“不按照本條例規定申報戶口的，假報戶口的，依法應給予治安處罰”，而《治安處罰法》卻沒有對違反戶口登記行為作出相應的處罰規定。由此可見，對相關人員履行實有人口登記的責任和義務沒有明確的制約和處罰的規定。在實際操作過程中，民警只能從宣傳和教育的角度動員居民主動配合，實現人戶一致。而遷與不遷還是居民自己說了算。另一方面，居民遷移戶口不是以實際居住地為標準，而是以戶口簿上的現實利益為導向。依附于戶籍制度之上的有收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓、軍人安置、房屋拆遷買房等方面的管理制度。因此，“人戶一致”也有賴于剝離依附于戶籍制度的各種福利成分，實現公共服務與公共利益的均等化，需要諸多職能部門之間的協調和配合。當戶政管理中的人口信息管理功能與社會分層控制管理功能進行分割時，戶政管理才能恢復其國家對人口資源的統計和對社會實施有效管理功能的本來面目。當下，建議政府牽頭，協調社保、醫保、教育、民政等部門調整政策，將“人戶一致”作為享受相關福利待遇的前置條件，逐步剝離附加在戶口登記上的有關政策，能起到引導居民主動遷移戶口的作用。在國家《戶籍法》短期難以出臺的情況下，可通過立法程序出臺地方性法規，將戶政管理納入城市綜合管理，為公安機關依法管理提供政策支持。

（三）從構建和諧社會的角度看戶政管理的作為。

戶政管理部門特別是派出所，直接面對群眾、服務群眾，工作成效服務質量，直接影響黨和政府在人民群眾中的威信與形象，直接影響警民、黨群、干群關系。在加強黨的群眾路線教育實踐活動的今天，更要積極回應人民群眾的新期待，更加關注民生、重視民生、保障民生、服務民生。必須主動順應和諧社會的新要求，在深化社會管理創新、推進公正廉潔執法、構建和諧警民關系等方面有更多的舉措、更大的作為。

1.最大限度增加和諧因素。以人為本，實現好、維護好人民群眾的根本利益。戶口政策是“死的”，如何運用還得具體情況具體分析。例如新生嬰兒戶口登記是公民的一項基本權利和義務，涉及到嬰兒保險、醫療、免疫、入學等方方面面的切身利益。對那些確無相關計劃生育證明和調查處理材料的，應當在辦理完入戶手續后告知其到人口計劃生育部門辦理相關手續，并及時通報當地人口計生部門。不得將以繳納計生罰款為前提辦理計劃外生育子女入戶登記。又如，在父母雙亡或是癡呆的情況下，就不能按照“子女隨父或是隨母登記”，還得作靈活機動的處理，以保障其合法權益。

2.最大限度減少不和諧因素。嚴格規范執法行為，堅持事實說話，強化責任意識、法律意識。戶政管理是國家實施人口管理的一項行政行為，應加強對違反戶籍管理行為的制約，樹立人口管理的嚴肅性。一方面對于違反戶政管理的行為要充分運用刑事的、行政的手段予以嚴厲打擊。例如重慶一犯罪團伙，在鴛鴦、禮嘉等地利用國家征地開發補償時機，安排并控制本區農村戶口人員與外區城鎮戶口人員以辦理結婚的形式，與政府簽訂補償協議，騙取國家住房安置補償款，涉案金額在2000萬元以上。另一方面，要建立和完善戶政管理監督體系，對民警的違法違規行為也要嚴肅處理。目前，各地戶政部門陸續制定了戶政管理責任倒查制度，并納入工作長效機制，將有助于促進戶政管理工作的公開、透明。

三、新形勢下強化戶政管理工作的新理念

（一）樹立“主動型戶政”理念，以常態化整治解決突出問題。

城市化過程中，在動態化、信息化條件下，管好了人就掌握了社會管理的主動權。“主動型戶政”要貫穿于戶政管理的“點、線、面”。要求在常態化工作中重在抓小、抓早、抓苗頭、抓責任、抓長效，堅持打露頭、防微、防漸、防端倪。

一方面：從“點”上看，“主動型戶政”要體現在社區民警的工作細節上。例如社區民警在入戶走訪時要強化“情報”意識，注意觀察和發現可疑人員、物品，對群眾反映的有價值信息和線索，要及時查證，適時提供人口管理信息預警，為案偵工作提供線索。

另一方面：從“線”上看，要在源頭上制訂相應的規則來強化“大基礎”建設，最后形成一套完整的治安防范“組合拳”。例如按照《重慶市公安局九龍坡區分局關于深化“打拐”專項行動實施方案》要求，各派出所在受理非親生兒童（包括收養）入戶時候，必須采集生物檢材進行DNA檢驗，錄入全國“打拐”DNA數據庫比對確認非被拐賣兒童后，才能辦理入戶手續。

再一方面：從“面”上看，“主動型戶政”更是貫穿于整個警務管理活動。以出租房屋治安管理為例，要全面落實出租房房東治安責任，推行“以房管人”工作模式。2012年5月，廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議，通過了《廣東省租賃房屋治安管理規定》。該規定就首提“治安信息報告制度”，要求房東簽訂房屋租賃合同之日起的3個工作日內，須將治安信息報告給房屋所在地公安派出所或者鄉鎮、街道負責流動人口和出租屋服務管理的機構。房東未報告治安信息而致出租屋出事（發生刑事案件、重大治安案件或者治安災害事故）時，房東還將面臨一定的處罰。并明確提出，出租房屋集中地區的重要路段、交通路口等重要部位，應當建設公共安全視頻圖像信息系統。

（二）樹立“信息化戶政”理念，以現代化手段提升戶政管理水平。

信息警務的實質就是充分利用信息等高新技術與手段，依托公安機關，整合各種資源，優化整體結構，實現警方對社會管理從靜態到動態、從被動到主動、從低級向高級、從封閉到開放、從管理到服務、從獨斗到協同、從產出到效益、從重打擊到重預防的創新與轉變。[1]為此，必須有足夠的警力在戶政基礎業務工作中采集和維護源頭信息。對流動人口、重點人口實施動態管理和精確管理，真正實現人口底數清、情況明，管得住，服好務。當下存在的問題是信息查詢權限設定不合理，大量公安內部信息資源和已整合的社會信息資源仍由專業警種掌握，對社區民警的查詢比對權限開放有限，造成采集與應用脫節，信息服務實戰的作用難以有效發揮。

2013年，重慶市公安局為全市派出所配發了一體式標準化信息采集儀，要求“人人能采集錄入、個個會應用比對”。市局在全面梳理、分類整合的基礎上，對社區民警基礎信息采集操作界面進一步優化升級，并在渝中區分局開展實戰應用試點。2014年，重慶市公安局提出，要進一步升級改造警務信息綜合應用平臺，將所涉及的公安業務、信息資源進行統一整合和利用，以解決信息關聯共享以及重復錄入、多頭錄入的問題，同時，實現各類基礎數據網上自動生成、自動統計、自動比對。市公安局還協同市“流管辦”開展流動人口綜合服務管理信息平臺建設試點和推廣應用，推進警用地理以房管人信息系統建設，使治安管理工作信息化水平顯著提高。

（三）樹立“規范型戶政”理念，以制度化管理推動基層基礎建設。

隨著社會的不斷發展，現有的戶政管理的法律法規和政策已遠遠滯后于新形勢的需要。要善于運用法治思維、法治手段、法律法規來解決問題。1958年的《戶口登記條例》早已不適應現在戶政管理的需要，所以必須盡快出臺相應政策法規，使戶政管理工作納入法治化軌道，嚴格各項戶口登記、審批制度，切實保護公民的合法權益。例如姓名變更所依據的法律太過宏觀不便于操作，而政策又太過分散、零碎、不統一。因此，可以根據工作實際，制定一個統一的、具體的、可操作性強的法律法規。期待《姓名登記條例》的出臺，可以對姓名變更的辦理起到良好的規范作用，以保證戶政管理的統一性、嚴密性、規范性。另外，以重慶為例，2002年修訂的《重慶市暫住人口治安管理規定》在管理對象、管理手段、服務民生等方面，已不能適應管理需要。應當開展流動人口管理立法調研，盡快以地方法規的形式出臺《流動人口服務管理條例》。制定《實有人口管理責任倒查實施辦法》，對涉案人員分級開展案前管理責任倒查；制定《流動人口信息質量測查、監控制度》，定期進行數據質量通報；制定《流動人口協管員管理、使用及考核辦法》。同時，修訂流動人口信息采集標準、協查通報制度和“五種”特殊人員管理制度。

（四）樹立“社會化戶政”理念，以人性化服務構建和諧警民關系。

伴隨著我國市場經濟的發展，安全的社會秩序供給可以打破主體單一的傳統，建立政府供給、市場供給和社會供給多元化的供給機制，以促進安全社會秩序供給效率的提高。[2]特別是在特殊人群管理當中，有人有反社會或仇視社會的傾向，有人自我封閉、與社會隔離、人際關系失調。社會化管理致力于增強個人的社會適應能力，發揮個人應有的社會作用。幫助解決特殊人群的實際困難。幫助特殊人群開展生活技能培訓，增強自我生存能力，從源頭上預防違法犯罪行為的發生。確保將“誰主管誰負責”、“誰經營誰負責”、“誰留宿誰負責”的原則落到實處。扶持和發展專業化、互助性和志愿者相結合的社會管理隊伍和機構,按照“誰管理、誰受益”的原則,積極引導社會各方面力量共同參與。

此外，還要從人民群眾最關心、最現實、最直接的問題入手，突出抓好戶政管理，進一步創新機制、簡化程序、提高效率。在強化戶政工作精細化管理上下足功夫，狠抓戶政管理工作和服務水平。重慶市公安機關深入貫徹落實新頒布的“辦證窗口延時，急事急辦預約服務”、“上門辦證和郵寄服務”、“縮短戶口事項、審批時限”、“就近查詢申領服務”、“網上查詢和申請服務”等12條25項便民利民措施。建立網上派出所，開設警務QQ群，公開戶籍、辦案流程及民警聯系方式，通過留言、評論和直接通話，及時為群眾釋疑解難；向社會公開派出所所長手機、電話，24小時接聽群眾來電，第一時間傾聽訴求。

[注釋]：

①該數據來源重慶市公安局治安管理總隊派出所建設辦公室內部數據。

[1]單桔平．試論警務社會化的路徑選擇[J]．湖南警察學院學報，2011，（6）.

[2]劉完芳，常衛東．信息警務引領警方社會管理創新的思考[J]．湖南警察學院學報，2011，（4）.