我國城市社區體育公共服務質量提升路徑研究
——基于社區體育場（館）設施建設與管理視角

丁秀詩，姚績偉，劉彬華，何 潮

我國城市社區體育公共服務質量提升路徑研究
——基于社區體育場（館）設施建設與管理視角

丁秀詩1，姚績偉1，劉彬華2，何 潮1

社區體育場（館）設施作為城市社區體育公共服務供給的核心要素，其建設與管理水平直接影響到我國城市社區體育公共服務的質量。采用文獻資料研究、專家訪談法和實地考察等研究方法，從社區體育場（館）設施建設與管理資金投入的三維一體化模式創新；體育場（館）設施空間結構布局的科學規劃；體育場（館）設施質量維護與安全管理的常效化機制建設等方面，分析論述了我國城市社區體育公共服務質量提升的路徑。以期為完善城市社區體育公共服務體系及提高社區公眾滿意度提供有益參考。

城市；社區體育公共服務；體育場館設施；服務質量；路徑

伴隨我國《公共文化體育設施條例》、《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規定》和《城市社區體育設施建設用地指標》等法律法規文件的相繼制定與頒布實施，表明國家對民生體育問題已尤為關注，黨和政府對包括城市社區體育場（館）設施在內的公共體育設施建設、管理與服務引起了高度重視。國家及各級地方政府重視力度是加快體育場館供給的重要推動力量，近幾年國家將體育場館建設納入地方發展規劃，極大地促進了全國各地體育場館設施建設的進程[1]。然而，因我國公共服務整體發展水平不高以及各地經濟社會發展特征、地方政府政策支持力度和地域文化差異等不盡相同，當前城市社區體育場（館）設施建設資金占公共設施建設投入的比例極為偏低，體育場（館）設施科學化管理制度和常效化管理機制等研究、制定及實施工作較為滯后。因此，基于社區體育場（館）設施建設與管理分析視角，探討我國城市社區體育公共服務質量提升路徑，對改善城市社區體育公共服務水平和完善服務體系具有重要意義。

1 我國城市社區體育公共服務質量提升的路徑分析

1.1 創新城市社區體育場（館）設施建設與管理資金投入的三維一體化模式

社區體育場（館）設施的建設與管理是城市社區體育公共服務得以正常提供的重要物質基礎，是提升城市社區體育公共服務質量及社區公眾滿意度的核心要素。目前我國體育場地達85萬多個，體育場地面積達13.2億m2，盡管數量已具一定規模，但相對于我國13億人口而言，每萬人才僅擁有6.58個體育場地，人均體育場地面積僅為1.03m2，且現有體育場地大多數是室外場地，設施簡陋，質量偏低[2]。可見，我國體育場地數量和人均占有量非常有限。而作為全國體育場（館）設施冰山一角的城市社區體育場（館）設施，由于其實際數量過少，現實開放率極低，再加之包括學校在內的企事業單位未能明確體育場（館）設施使用的責、權、利。因此，城市社區體育公共服務供給過程中，能被有效利用的體育場（館）設施資源極為匱乏，城市社區內現有的體育場（館）設施數量已很難滿足公眾日益增長的體育需求。數據統計顯示，我國新建或改（擴）建體育場地的資金來源主體是各級政府財政撥款，其次是體育公益金，再次是各層面的社會贊助[3]。國家及各級地方政府和體育行政部門等應立足多元化城市社區體育公共服務供給現實并存的現狀，在城市社區體育場（館）設施建設與管理方面，既要重視政府的積極主導和努力作為，以此來滿足公眾最基本的體育場（館）設施需求，保障公眾基本體育權益得以良好實現，還需運用市場經濟發展的一切優秀成果，堅持走市場化運營的道路，甚至可合理利用企事業單位及學校的體育設施資源，以滿足公眾層次化、多元化的體育場（館）設施需求。

鑒于此，我們認為，三維一體式的城市社區體育場（館）設施建設與管理資金投入模式，符合當前我國群眾體育基礎設施建設與發展的現實要求，即以政府投入經費為主導，通過市場規律適當吸引社會資本，合理、間接利用學校等企事業單位的體育場館設施建設經費。（1）政府應通過體育彩票公益金、稅收、經營免稅、土地權轉讓、土地微利租賃和房地產開發約束等方法和手段，為城市社區體育公共服務的建設與管理直接提供資金支持，實現社區體育場（館）設施建設與管理不僅要與城市發展規模相配套，還要與公眾基本體育需求相適應。（2）由于我國人口眾多和社區狀況復雜，城市社區體育場（館）設施建設與管理需要投入巨額資金，而光靠政府的直接資金投入，已很難滿足當前我國城市社區體育場（館）設施建設與管理的現實需求。因此，國家及地方各級政府和體育行政部門應以市場經濟規律為準則，建立健全城市社區體育場（館）設施建設與管理市場化發展的引導平臺，竭力推進體育產業發展，積極引導和理性規約營利性體育健身俱樂部、體育健身娛樂中心、健身房、健身會所和私人體育協會等走進城市社區，在培育公眾體育鍛煉意識和體育消費觀念的同時，不斷籌措城市社區體育場（館）設施建設和管理的資金。（3）近年來，國家、地方政府、企事業單位及學校自身等投入全民健身基礎設施建設的經費大幅上升，尤其是各級各類學校。學校體育不僅能為社區體育提供人力資源，而且能提供大量的體育場（館）設施，可有效解決社區體育活動開展場館設施不足的困境[4]。中央7號文件明確指出，要盡快對公共體育場館設施和學校體育場館設施開放的有關問題進行研究，提出具體解決辦法，努力使更多的體育場館設施暑假期間向學生開放，讓廣大青少年度過一個健康、快樂的假期。而學生作為城市社區公眾的重要群體，如能盡量利用學校現有的體育場（館）設施等資源進行健身運動，相對就會減輕社區內公共體育場（館）設施的利用壓力，甚至在學校體育場（館）設施對社會開放的法律、法規健全之后，運用學生帶動社區公眾走進學校運動場地的模式，落實社區體育公共服務，進而最終實現包括學校在內的單位體育場（館）設施建設經費投入有效轉移至城市社區體育公共服務事業，并收獲良好社會效益，企事業單位亦如此。此舉可視為間接、合理地利用學校等企事業單位體育場（館）設施建設經費來發展社區體育公共服務事業的重要途徑。

然而，城市社區體育場（館）設施建設與管理資金籌措在走政府主導和市場化運作相結合的道路時，應特別注意避免完全市場化經營建設與管理的局限，更要防止政府體育行政部門直接介入市場化經營過程的現象出現。有研究針對當前我國城市社區體育場（館）建設與管理的模式及其弊端，提出了建立以市場為基礎的城市社區體育可持續發展模式和原則，并充分發揮政府在城市社區體育場（館）建設與管理中的主導作用[5]。有鑒于此，我們認為，在正視我國城市社區體育公共服務建設與發展現況及借鑒西方發達國家體育公共服務發展經驗的基礎上，應選擇政府積極主導和科學引導下的市場化運作相結的發展模式，明晰城市社區體育場（館）設施建設與管理實踐中政府和市場各自的責、權、利，明確政府對體育場（館）設施建設與管理應該承擔的責任，并突出其重要的主體地位，顧及市場化運作主體的合法權益，以市場為基石，遵循市場化運作規律，借以政府引導、推進和監督，從而充分發揮市場機制在社區體育場（館）設施建設資金籌措的動力作用。同時，包括體育行政部門在內的國家及各級地方政府應正視政府職能轉型，準確定位各自的身份和責任，并將自身主要精力集中于城市社區體育場（館）設施建設與管理市場化運作的政策法規、制度章程、規范措施、監督機制和指導策略等的研究制定和順利執行上，通過服務型政府的力量，大力籌措社區體育場（館）設施建設和管理的資金；通過政府的科學決策，研究并制定各類體育場（館）使用的合理政策及制度。以上舉措是當前或將來完善我國城市社區體育公共服務體系的必經之路，同樣更是我國城市社區體育公共服務質量全面提升的核心所在。

1.2 科學規劃城市社區體育場（館）設施的結構布局

公共體育設施科學規劃布局是整合與優化我國城市相對有限體育設施資源的必然選擇[6]。長期以來，由于受居住群體經濟實力、文化價值、社會地位等方面的影響，不同居住類型社區的體育場（館）設施規劃布局差異明顯，并趨向于一種失衡的布局狀態[7]。全國體育場地普查相關數據顯示，我國城市社區體育公共服務體育場（館）設施總量大大增加，社區內及其周邊學校和社區內市場化運作的體育場（館）設施建設規模也呈現逐年增加之勢。尤其是從第一套全民健身路徑工程（以下簡稱“健身路徑”）落戶社區以來，廣大城市、城鄉結合部和農村社區已基本實現健身路徑建設全覆蓋的局面。有研究指出，北京市所有街道、全部鄉鎮和有條件的社區居委會均配建了全民健身工程，黃白相間的社區健身設施已經成為這一國際大都市的一道風景線；北京市城區范圍內500m2以上的文化廣場有近千個，如東城區全力以赴推進“北京奧林匹克精品走廊”建設，海淀區清河街道燕清體育文化公園目前已投入使用，天橋街道健身中心、青少年戶外活動營地和木樨園光彩體育館籃球廣場、奧林匹克示范社區和龍潭湖體育主題公園、中關村體育大廈、北清體育健身園和北安河體育公園等已建成使用或將陸續建成投入使用[8]。時至今日，北京市上述社區體育公共服務設施已全部投入使用，且部分設施已幾經更新和完善，如國家體育總局及北京市體育局關于健身路徑的更新工程已于2011—2012年間陸續啟動。但無論是城市社區體育公共服務中可直接利用的體育場（館）設施，還是借以學校和社區市場化輔助或補充的體育場（館）設施，其種類仍較為單一，人均占有數量也非常有限，尤其是室內體育場（館）設施仍極為缺乏，加之結構布局不盡合理，較為稀缺的社區室內體育活動場所部分修建在社區內較為偏僻的角落或生活垃圾處理站點旁，造成人均有效占有包括健身路徑在內的城市社區體育場（館）設施的數量更是偏低，甚至一些社區中的房地產開發商為了實現利益最大化，刻意回避社區體育場（館）設施建設問題，面對硬性標準和要求，對體育場（館）設施建設的選址論證敷衍了事，規劃布局草草行事，占地面積和設施數量肆意縮減，結果導致大部分公眾只能被迫依賴于社區中的空地、廣場、草坪、人行道、街道、公園和馬路等公共場所進行最為簡單的健身活動。因此，合理規劃社區體育場地的布局和體育設施的安放，避免場地分布不均、短缺、重復建設和場地的閑置，保證體育硬件設施空間規劃能夠滿足城市總體發展的需要，做到長遠的與當前的、整體的與局部的協調發展，從而保證社區體育事業的可持續發展[5]。

誠然，在一些一線城市，由于社區中可供利用的公共土地資源極為有限，健身路徑的合理坐落在“寸土寸金”的大都市社區難覓棲身之處，且日常生活中常有“健身路徑”擾民糾紛事件發生，而室內體育場（館）設施修建與安放更是街道和社區的一道現實難題。有研究指出，小區開發的時期、居住小區的規模和小區開發的模式等與城市社區體育設施現狀均存在一定的關系，具體表現為：小區建設時期越早，體育設施配置種類則越少，規模同樣越小，早期建設的小區，其室外體育設施建設基本上未被納入小區整體規劃與建設當中；規模較小的居住小區，開發商在進行開發時極少考慮體育設施的規劃與建設，而規模較大的一些居住小區，開發商則相對重視體育設施的配置，其體育設施相對較為完備和齊全；房地產開發商主導模式下所開發的小區，因受市場杠桿調節作用的制約和購房者對小區環境的高要求，小區相關體育設施的建設與配置正在逐步從無到有和從少到多[9]。以上原因進而直接造成城市社區體育場（館）設施的數量和結構布局長期處于不合理狀態，公眾在享有城市社區體育場（館）設施時難以實現就近就便。鑒于此，我們認為，針對城市老舊社區，應依靠政府行政力量，通過多方支持和協調配合的途徑，積極搬遷和改造現有的體育場（館）設施，興建小型或微型體育場（館），不斷修善利用頻率較高的健身廣場和健身站點，定期更新健身場所中的體育器材。而對于新型商品房社區和老舊社區中將要新建的體育場（館）設施，須長遠規劃、科學設計和合理布局，一定時期內，在建設并滿足城市公眾體育場（館）設施需求時，竭力做到“不過時”、“不推倒重來”和“不陷入新的困境”。因此，科學規劃城市社區體育場（館）設施的結構布局，努力推廣5min、10min和15 min健身圈的體育場（館）設施建設與發展模式，不斷提升城市社區體育公共服務質量和社區公眾滿意度。

1.3 建設城市社區體育場（館）設施質量維護與安全管理的常效化機制

21世紀以來，我國大量興建全民健身活動場館、場所和場地，不斷添置體育健身器材、設施和體質測試設備等。尤其是2008 年北京奧運會完美落幕以后，我國全民健身事業正以全新姿態華麗登場，國家及地方各級政府和體育行政部門利用體育彩票公益金，在社區、公園、綠地、休閑廣場和村落等地域空間，建設由一定數量的室外健身器材組成、相對占地較少、經濟實用和安全耐用且可供廣大公眾免費使用的體育健身設施工程；利用國家財政稅收、體育產業營利和其他體育活動市場運營資本等添置、更換和維護體育場（館）設施。在努力向體育強國邁進的目標被提出以后，2008年北京奧運動會至2012年倫敦奧運會期間，我國全民健身設施總量和人均擁有量在強大的資金支持下更是實現了歷史性的飛躍。2012年2月14日，全國群眾體育工作會議在福建福州召開，國家體育總局局長劉鵬同志在介紹和部署新的一年群眾體育工作重點時指出[10]，國家將進一步加大全民健身場地設施建設力度，其中國家體育總局用于群眾體育場地設施建設的彩票公益金比例將繼續上升。2011年國家體育總局用于群眾體育事業的彩票公益金占本級彩票公益金的78.17﹪，這其中有88.2﹪用于場地設施建設。2012年國家體育總局將把用于發展群眾體育事業的彩票公益金增加到80.19﹪，其中用于場地設施建設的比例提高到92.2﹪。劉鵬同志還要求，各級體育部門要參照學習國家體育總局的做法，在爭取社會資金的同時，不斷加大本級彩票公益金建設健身場地設施的投入力度，努力為廣大群眾參與全民健身活動提供經濟、實用、優質、安全的場地條件。

縱觀我國一系列有關全民健身設施建設的政策法規、制度條列、發展戰略和會議精神等，其中關注和論及體育場地設施質量維護和安全管理等問題的則不多見。然而，作為我國全民健身事業的重要組成部分，城市社區體育場（館）設施的建設及其日常質量維護和安全管理應擺在同等重要的位置。筆者通過實地考查和調研發現，近年來，公眾普遍反映社區體育場（館）設施建設已大為改觀，但體育場（館）設施日常養護、常規維修、質量檢查和安全隱患解除等工作嚴重滯后。引用公眾接受訪談時談及最多的話題來描述這種現狀最為形象和直觀，即“只要有了這些體育設施和器材，老百姓肯定會用，而且經常會用，只要用了，肯定就會磨損和損壞，平時不及時保養、維修或更換，就會影響正常使用，就會導致人體受傷，甚至危及人的生命，就會產生社會糾紛，增加社區不和諧因素”。從公眾言簡意賅的回答中不難看出，城市社區體育場（館）設施的質量維護與安全管理，既關系到城市社區公眾體育需求是否能得以正常滿足和身心健康是否能得到積極促進等民生問題，又牽涉到公眾人生權益和生命安全等人權問題，同時還關涉到社區和諧與社會穩定等政治問題。

鑒于此，我們認為，城市社區體育公共服務供給中的體育場（館）設施質量維護與安全管理的常態化機制建設已迫在眉睫，刻不容緩。具體工作方法與措施可從以下幾個方面著手：（1）要確立城市社區體育場（館）設施常態化質量維護與安全管理的重要指導思想，制定常態化工作方案和管理辦法，即“解決為何要這么做的問題”。（2）要明確城市社區體育場（館）設施常態化質量維護與安全管理的主體，體育場（館）設施的修建者、體育場（館）設施的材料或設備的生產廠家、體育場（館）設施的材料或設備的供應商、體育行政部門或其他政府部門、街道辦事處、社區居委會以及市場組織或機構等責任主體，需各自明確各自在體育場（館）設施常態化質量維護與安全管理的主體地位和主要責任，即“解決誰來做的問題”。（3）要明確城市社區體育場（館）設施常態化質量維護與安全管理的出資渠道，通過體育行政部門或其他政府部門直接劃撥經費，或通過市場化作用籌措資金，又或通過社會慈善捐贈，還是通過國家及各級地方政府的優惠政策吸引民間資本解決經費問題，即“解決要做誰來出錢的問題”。（4）要建立城市社區體育場（館）設施常態化質量維護與安全管理的信息平臺，通過電話通訊手段直接申報，或通過網站申報，還是通過現場填報來搜集并掌握社區體育場（館）設施的質量安全狀況，保證相關工作流程簡便，確保相關信息傳遞暢通，注重工作響應速度和效率，即“解決用什么方式來反映需要做什么的問題”。（5）建立健全城市社區體育場（館）設施常態化質量維護與安全管理的監督機制，允許并鼓勵社區公眾、社區體育指導員、社會體育組織和市場組織等直接參與體育場（館）設施日常質量維護與安全管理工作，并建造合理的反饋渠道和形成規范的反饋制度，即“解決如何有效監督和反饋做的好不好等問題”。

2 結 語

社區體育場（館）設施是我國城市社區體育公共服務供給的重要物質基礎，具有典型的公益性，是以政府部門為主的多元化建設主體投資興建，用以滿足城市發展和公眾運動健身現實訴求的公共基礎設施。面對廣大城市公眾日益增長的體育需求和社區體育場（館）設施相對不足之間的突出矛盾問題，從城市社區體育場（館）設施的建設與管理資金投入模式創新、結構布局科學規劃、質量維護及安全管理的長效化機制建設等角度出發，能有效提升我國城市社區體育公共服務的質量和水平，提高城市社區體育場（館）設施建設、供給及利用的科學性、合理性、便捷性、高效性和公平性，最終實現城市社區體育公共服務質量及公眾滿意度的普遍提升。

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[10]2012年進一步加大全民健身場地設施建設力度[EB/OL].http：//www.xtrb.cn/epaper/xtrb/html/2012-02/15/content-305216.htm.

The Research on Approaches to Improve our National Urban Community Sports’ Public Service Quality——Based on the Perspective of Construction And Management of Community Stadiums and Gymnasiums

DING Xiu-shi1,YAO Ji-wei1, LIU Bin-hua2, et al

As the core element of urban community sports’ public service supply, the construction and management level of community stadium and gymnasium facilities has direct impacts on our national urban community sports’ public service quality. By employing methods, literature study, the research analyzes the approaches to improve our national urban community sports’ service quality from following perspectives: the 3d integration mode innovation of stadium and gymnasium facilities’ construction and management investment of community; the scientific plan of the spatial structure of stadium and gymnasium facilities and the mechanism construction of the stadium and gymnasium facilities’ quality maintenance and security management. It aims at providing the improvement of urban community sports public service system and community public satisfaction degree with beneficial reference.

Urban; Community sports’ public service; Stadium and gymnasium facilities; Service quality; Approach

1007―6891（2014）06―0001―04

G80-051

A

2014-08-20

國家社會科學基金項目（13CTY009）；湖南省教育廳項目（12C0134）；湖南科技大學博士啟動基金項目（E51330）。

1. 湖南科技大學體育學院，湖南 湘潭，411201；2. 湖南科技大學外國語學院，湖南 湘潭，411201。

1. P.E., Hunan University of Science and Technology, Hunan Xiangtan, 411201, China; 2. School of Foreign Studies, Hunan University of Science and Technology, Hunan Xiangtan, 411201, China.