我國試點地區宅基地使用權退出制度探析

郭彩玲，付堅強

（南京農業大學人文學院，南京210014）

我國試點地區宅基地使用權退出制度探析

郭彩玲，付堅強

（南京農業大學人文學院，南京210014）

建設和諧社會的關鍵是城鄉統籌發展，而土地制度成為阻礙社會和經濟進一步發展的主要瓶頸之一。我國部分試點地區已經開始探索宅基地使用權退出制度，并制定了一系列相關的政策法規，通過整理試點地區現行宅基地使用權退出制度的操作流程和相關規定，分析宅基地使用權退出條件、退出程序和保障中存在的問題，提出完善宅基地使用權退出制度的思路和建議。

農村宅基地；退出；法律問題

從法律角度看，宅基地使用權退出意味著基于某個特定宅基地上的合法使用權回歸所有權人，這個基于特定宅基地上的用益物權隨之滅失，宅基地使用權退出是一種用益物權的消滅。基于此，筆者認為宅基地退出是指宅基地使用權人通過一定的途徑，將基于某個特定宅基地上合法的使用權還給宅基地所有權人，使得宅基地所有權與宅基地使用權統一于同一個主體。主要包括兩種形式：一是農民因自身生活情況變動等自愿單個退出宅基地使用權，將宅基地使用權歸還村級集體經濟組織；二是村級集體經濟組織結合鄉鎮、各級政府等其他組織實施的土地整理項目等，將宅基地使用權大面積或者整體退回村級集體經濟組織，然后村級集體經濟組織用于企業入股、耕地復墾等。目前，部分學者討論宅基地使用權退出制度時，總結了一些試點地區的操作模式，筆者認為，因為對整個宅基地的操作流程沒有清楚地進行分析，其中一些模式的總結并沒有反映整個宅基地使用權退出制度的流程，導致以偏概全地概括所謂的模式。

一、試點地區宅基地使用權退出的做法

對于農村宅基地退出，天津市率先進行了“宅基地換房”的嘗試，浙江和重慶地區的宅基地使用權退出制度相對也比較完善。以下通過分析三地的宅基地退出制度的操作過程，并對兩地退出制度進行比較研究，提出宅基地退出制度中可能出現的問題，以及完善的思路。

（一）重慶市宅基地使用權退出的做法

重慶市在宅基地使用權退出制度中，主要針對有固定非農工作,有穩定收入來源,自愿放棄宅基地使用權和土地承包經營權,退出集體經濟組織的農民可以獲得城鎮戶口和相應的保障[1]。江北區魚嘴鎮雙溪村“土地換社保”是將宅基地使用權和耕地承包權退回村級集體經濟組織后，可以申請城鎮戶口并獲得與城鎮居民相同的各種社會保障等，退出的宅基地進行復墾，通過置換建設用地指標獲得的資金用于彌補退出補償金等費用；重慶九龍坡區探索的“承包地換社保，宅基地換住房”改革。即農民自愿退出宅基地和承包地的，可以用宅基地換取集體建設住房，用承包地換取城鎮居民戶口，并在子女入學、就業扶持、養老保險、醫療保險、生活保障等方面與城鎮居民享有同等待遇。而其宅基地使用權退出后復墾耕地多出來的建設用地指標，則通過地票交易形式獲取相應資金。

（二）浙江嘉興宅基地使用權退出的做法

浙江嘉興的“兩分兩換”改革，相對于重慶市的宅基地使用權退出更具靈活性。“兩分”是將宅基地和承包地分開，不再進行統一退出或置換；“兩換”是指退出宅基地和承包地的農民，可以分別獲得住房和社會保障等補償[2]。宅基地使用權退回村級集體經濟組織的，則可以將原有宅基地作價后獲得貨幣補貼，到城鎮購置商品房或者搬到安置區置換搬遷安置(公寓)房，部分或全部到產業功能區置換標準產業用房；而如果承包地退回村級集體經濟組織的，則可以獲得城鎮居民享有的社會保障等補償。

（三）天津市宅基地使用權退出的做法

天津市為了推進小城鎮和新農村建設，在全國最早開始嘗試“宅基地換房”改革。天津市“宅基地換房”改革中，在農民自愿的基礎上，高水平規劃設計和建設一批有特色利于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮，用村民現有宅基地統一置換新建小城鎮的樓房，實現農民向城鎮集中[3]。農民換取房屋后，其使用的土地依然是集體所有的宅基地，只是通過高效規劃節約了宅基地，同時改善農民居住環境和生活設施。而對原有宅基地進行復墾，保持耕地總體面積不減少。同時除了規劃農民住宅小區外，還要規劃出一塊可供市場開發出讓的土地，并以土地出讓獲得的收入平衡小城鎮建設資金。

二、試點地區農村宅基地使用權退出中存在的問題

（一）宅基地使用權退出條件中存在的問題

1.對閑置宅基地強制退出條件的規定，存在“一刀切”問題。根據浙江省淳安縣人民政府辦公室關于加強農村閑置宅基地管理的通知（淳政辦發[2011]160號）文件，閑置宅基地的類型主要有：一戶多宅，兩年未建房屋，廢棄無主宅基地等6種形式。而對應收回的閑置宅基地的處置，則除了1989年前歷史遺留的閑置宅基地在符合村莊規劃的前提下，原則上予以保留，其他都應該拆除，存在“一刀切”現象。

2.閑置宅基地的部分認定標準模糊，可操作性差。淳政辦發[2011]160號文件中對于廢棄的、無主的宅基地如何認定，農村中許多宅基地因為繼承等原因，導致宅基地長時間廢棄，但是農村中將宅基地作為“私有”的觀念嚴重，雖然很多表面上是廢棄無主的宅基地，但是村民往往通過各種關系認定是宅基地使用權人，并且很多觀念是村規民俗。

經批準后兩年未建成住宅且不再需要使用的宅基地。對于“不再需要使用的宅基地”如何認定？不需要在農村居住，戶籍轉出本村還是其他認定條件，文件中并沒有規定，導致在對閑置宅基地的認定上存在人為操作空間大，容易一個規定，多個標準，導致村民不服。

（二）農村宅基地使用權退出程序中存在的問題

1.宅基地使用權退出中審批手續繁雜。因為大多宅基地退出都涉及戶籍、住房、保險、教育等，農民在個體自愿退出宅基地使用權申請時，不但要交宅基地使用權退出申請材料，還要后續辦理各種相關戶籍等材料。因為各個領域由不同部門負責，導致審批手續繁雜，且很多配套制度不完善，導致后續的手續遲遲不能辦理，一方面，農民在各種文件審批申請中消耗太多成本；另一方面，由于這種低效辦公的情形，使得農民不信任政策中保證的各種保證，造成宅基地退出吸引力低，難度大。

2.部分村莊宅基地使用權退出補償基金空缺大。在宅基地使用權退出過程中，有政府介入的整體宅基地使用權退出形式的資金來源相對較廣，政府補貼，企業介入，銀行貸款等形式，在一定程度上保證了宅基地使用權退出基金能足額支付給農民，而在農民個體自愿退出宅基地使用權的情形下，村級集體經濟組織因為收入有限，一般存在宅基地使用權退出補償基金缺口大，農民因為無法得到補償而不愿退出宅基地使用權的情況。

3.土地復墾的責任主體及監督主體不明確。在農村宅基地使用權退出試點之前，我國部分省份已經進行了城鄉建設用地增減掛鉤、土地綜合整治、土地復墾等項目，在土地復墾中，這些試點對復墾的標準等有詳細的規定，而在宅基地使用權退出項目中，浙江及重慶很多試點都將宅基地退出和耕地復墾等土地綜合整治同時實施，而在涉及耕地復墾的情況下，雖然都指出先復墾后用地，復墾耕地要保證質量且有所上升，但在實際操作中，對于土地復墾的主體規定五花八門，一個項目一個規定，而作為土地復墾質量的評定單位和監督單位，規定不明確，或者同一個部門負責，容易形成重視建設用地指標，而忽視耕地的復墾實施的情況。

（三）農村宅基地使用權退出補償中存在的問題

1.宅基地退出后農民跨區縣落戶，保障措施出現推諉現象。重慶市許多地方將農民宅基地使用權退出和戶籍改革同時進行，自愿退出宅基地使用權的農民將獲得落戶城鎮、住房、醫療、教育等與城鎮居民相同的待遇，但是在具體實施過程中，因為相關規定中，轉戶居民的社會保障、就業、住房等，原則上由落戶區縣負責落實，而保留的農村權益和相關待遇，原則上由宅基地所在轉出地區縣負責。因為涉及跨區縣合作問題，和區縣之間權益分配問題，實際中存在區縣之間互相推諉，農民退出后保障無法落實的現象。

2.部門配合力度差，后續保障不到位。部分試點太過激進，在宅基地退出方面缺乏規劃引導，基礎設施不健全，條件不成熟的情況下，就開始實施宅基地使用權退出，這樣因為政府部門之間在短時間內無法形成有效配合，特別是一些戶籍、保險教育等配套保障部門，內部沒有實施相關的服務安排，導致許多農民在宅基地使用權退出申請審批后，后續保障落實不到位[4]。

3.退出補償中，房屋補償不合理，民怨四起。宅基地使用權退出中，關于宅基地使用權和房屋所有權的補償，一般是按照面積進行補償。宅基地使用權作為一個村莊的集體經濟組織成員享有的權利，在取得時，一般按照以戶為單位，并結合人口情況進行審批，對于宅基地使用權進行補償，按照面積大小進行相應補償符合公平原則。而房屋的建設，是村民自己根據個人經濟能力建造的，其中房屋的質量、裝修等存在很大的差異。但是在宅基地使用權退出中，許多地方為了簡便等原因，不區分房屋建設情況和裝修情況，只參照房屋的建設，分為住房和偏房進行劃分，補償標準太過簡陋，造成村民存在各種不滿情緒。

三、完善試點地區宅基地使用權退出的法律建議

目前，我國現有的關于宅基地退出的規定，大概地給出了一個原則性的指導，分析典型地區的宅基地使用權退出的相關制度，針對其中出現的一些法律問題，筆者從切實維護農民土地權益的角度出發，提出幾點完善宅基地退出制度的建議。

（一）完善宅基地使用權退出程序的法律建議

1.針對宅基地使用權退出中審批手續問題。宅基地使用權退出中因為涉及許多與農民切身利益相關的問題，農民在落實其權益的過程中，必然涉及很多政府部門。如何解決各種辦理審批手續的有效性？筆者認為，要加強部門之間的有效配合，可以由市政府牽頭設立市一級的農村宅基地退出辦公室，負責制定宅基地使用權退出的相關配套制度，同時協調各部門之間的配合。

2.針對宅基地使用權退出中基金缺口問題。對于農村宅基地使用權退出，一般要采用激勵機制才可能吸引農民自愿退出宅基地使用權，而激勵機制建立的基礎是對宅基地使用權退出主體進行適當補償，目前，大部分地區宅基地使用權退出資金存在缺口，如果想要保障農民土地權益，只有拓寬宅基地使用權退出基金來源。可以借鑒浙江省衢州市龍游縣宅基地有償選位的創新制度，在農民自愿原則基礎上，村級集體經濟組織可以通過村民代表大會討論通過符合本村集體情況的宅基地有償選位具體辦法，對哪些地區需要有償選位，如何有償選位制定管理辦法，然后按照有償選位所獲的資金則用于村莊整治、宅基地使用權退出的補償等公共基金。

3.針對宅基地使用權退出后土地復墾問題。參考浙江江山市頒發的《江山市建設用地復墾實施辦法》（江政辦發[2007]238號）中對農村土地復墾項目中的項目申請，實施，尤其是土地復墾標準，規格等都有詳細的規定，雖然該規定是針對村集體申請的建設用地復墾項目制定，但是在實施宅基地退出中存在的土地復墾時，可以借鑒其優越的地方。該辦法在第9條詳細規定了土地復墾中關于水田、旱地、水塘、水利設施等復墾的詳細規定，而宅基地退出過程中，涉及的耕地復墾，可以結合本地實際情況，制定詳細的復墾標準和驗收制度。

（二）完善宅基地使用權退出保障的法律建議

1.針對區縣和部門之間的協調問題。對于宅基地使用權退出中存在的落戶情況，農民住房、社保、在原村集體中仍然享有的權利等問題，需要兩個區縣進行共同實施，保障農民權益，為了防止出現兩個區縣相互推諉，筆者認為除了可以設置專門負責農村宅基地使用權退出辦公室形式外，最主要的是在宅基地退出制度制定時，應該將權益分配清楚，通過概括和列舉兩種方式，盡可能詳細地分配各自的權利和利益，從而做到有效銜接，切實保障宅基地退出主體的權益。

2.針對房屋等補償標準的問題。目前，對于農村宅基地使用權退出的補償，分為針對宅基地使用權和房屋等附屬設施的補償以及針對人的補償兩類。針對人的補償主要有戶籍、就業、社保等，個體之間一般沒有區別，同一個集體經濟組織或者同一區縣的基本都相同。而針對宅基地使用權和房屋等附屬設施的補償則存在較大差異。

宅基地使用權退出的補償，目前是按照宅基地使用權面積進行購房補助的貨幣或者住房補償，相對來說較合理。因為宅基地本身是村集體經濟組織成員按照每戶和其人口情況取得的，按照面積進行補償，既保證以戶為單位進行補償，又照顧到人口多少的差異。

而房屋及其地上附著物的補償，一些地方補償標準太低，引起很多民怨。綜合各地比較好的做法和農村的實際情況，筆者認為，房屋的補償，首先應根據房屋的建造成本，將房屋分為磚混、磚木、土木等幾個級別，同時按照房屋用途，將房屋分為主房、偏房、倉庫、廚房、廁所、畜欄等幾個方面，這樣可以更詳細地區分房屋建造的成本，根據各個等級制定補償標準，同時，作為居住的主房，因為裝修的差別可能比房屋本身的建造成本更高，如果有條件的地區，可以將居住的主房根據裝修不同再分為幾個等級。為了使得房屋補償標準評定易于村民接受和可操作，應該通過村民代表大會討論通過。同時推行村務公開[5]，將每個等級的標準區別清楚，在實際補償評定中具有可操作性，且不易出現一個標準多個認定的情況。

［1］張蔚.快速城鎮化進程中農村土地退出機制研究——基于重慶市戶籍制度改革的實證［D］.重慶:西南大學，2011.

［2］扈映，米紅.經濟發展與農村土地制度創新——浙江省嘉興市兩分兩換實驗的觀察與思考［J］.農業經濟問題,2010，（2）.

［3］崔寶敏.天津市以“宅基地換房”的農村集體建設用地流轉新模式［J］.中國土地科學，2012，（5）.

［4］徐小峰，胡銀根，等.農村宅基地退出與補償的幾點思考［J］.國土資源情報，2011，（8）.

［5］趙增霞.重慶市統籌城鄉發展中農村宅基地流轉問題與政府行為研究［D］.重慶：重慶大學，2011.

[責任編輯：劉曉慧]

Study on the Withdrawal of Homestead Use Right in the Article Pilot Areas

GUO Cai-ling,FU Jian-qiang

The key to build a harmonious society is the urban and rural development as a whole, now the land system become one of the main bottleneck for the further development of the social and economic. Part of the pilot areas in China have begun to explore the withdrawal of homestead use right, and formulate a series of related policies and regulations, by collating pilot areas present the Withdrawal of Homestead Use right system of operation process and related regulations, and analysis of the problems in he Withdrawal of Homestead Use right, put forward ideas and suggestions to perfect the system.

rural homesteads;withdraw;legal question

DF521

：A

：1008-7966（2014）05-0096-03

2014-04-30

江蘇省社會科學基金（11FXB005）

郭彩玲（1989-），女，河南林州人，2012級法學專業碩士研究生；付堅強（1970-），男，安徽六安人，副院長，副教授，博士。