基于流域與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的黃河下游灘區(qū)減災(zāi)模式初探

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(1.山東黃河河務(wù)局， 濟(jì)南 250011； 2.黃河水利科學(xué)研究院， 鄭州 450003；3.山東黃河工程集團(tuán)有限公司， 濟(jì)南 250013)

基于流域與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的黃河下游灘區(qū)減災(zāi)模式初探

張建懷1，岳瑜素2，伊善軍3

(1.山東黃河河務(wù)局， 濟(jì)南 250011； 2.黃河水利科學(xué)研究院， 鄭州 450003；3.山東黃河工程集團(tuán)有限公司， 濟(jì)南 250013)

本文探討可引入災(zāi)害風(fēng)險區(qū)土地利用管理的減災(zāi)新理念，在進(jìn)行灘區(qū)初步風(fēng)險區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域風(fēng)險特點(diǎn)，將流域民生水利政策與區(qū)域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，對灘區(qū)土地利用實施規(guī)劃和管理，實現(xiàn)流域管理與區(qū)域發(fā)展的協(xié)同，以達(dá)到共贏的目的。

黃河下游灘區(qū)； 土地利用管理； 協(xié)同發(fā)展； 減災(zāi)

黃河下游河道的不斷淤積、擺動，在輸送泥沙入海的同時，也淤積塑造了華北大平原。沿河兩岸為限制水災(zāi)蔓延，順河筑堰，遇灣切灘，堵截支流，修筑了民埝，后在民埝的基礎(chǔ)上陸續(xù)修建形成現(xiàn)狀的大堤，構(gòu)成目前黃河下游灘區(qū)格局。黃河下游河道內(nèi)有120多個大小不等的灘地，灘區(qū)總面積約3154km2(含封丘倒灌區(qū))，占下游河道總面積的65%。據(jù)2007年統(tǒng)計，黃河下游灘區(qū)涉及河南、山東兩省15地(市)43個縣(區(qū))，1928個村莊，居住人口約189.5萬，耕地面積25.03萬hm2。其中整建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個，人口45萬[1]。

黃河下游灘區(qū)，既是行洪滯洪沉沙的場所，又是灘區(qū)廣大群眾賴以生存的家園。灘區(qū)特殊的自然條件，導(dǎo)致洪災(zāi)頻繁，群眾安全缺乏保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，群眾生活困難。小浪底水庫的建成運(yùn)用，大大提高了黃河下游的防洪標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入下游的水沙條件和防洪形勢發(fā)生了重大變化，為實現(xiàn)灘區(qū)的多目標(biāo)利用創(chuàng)造了良好的條件，但也出現(xiàn)盲目開發(fā)的勢頭，有的甚至直接影響河道行洪。由于缺乏有效的管理政策，灘區(qū)行洪、滯洪沉沙運(yùn)用與灘區(qū)群眾生產(chǎn)生活的矛盾愈演愈烈，成為當(dāng)前黃河下游治理及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

1 黃河下游灘區(qū)協(xié)同發(fā)展的必要性

黃河下游灘區(qū)問題一直都受到各級政府、水利部門和社會大眾的關(guān)注。1974年提出了“從全局和長遠(yuǎn)考慮，黃河灘區(qū)應(yīng)迅速廢除生產(chǎn)堤，修筑避水臺，實行‘一水一麥’，一季留足群眾全年口糧”的政策(國發(fā)[1974]27號)，減免了灘區(qū)群眾的農(nóng)業(yè)稅，2006年全國實行減免農(nóng)業(yè)稅政策后，該政策隨之失效；1989～1997年，國家投入開展了三期灘區(qū)水利建設(shè)；2012年，國家財政部、發(fā)改委和水利部聯(lián)合下發(fā)了《黃河下游灘區(qū)運(yùn)用財政補(bǔ)償資金管理辦法》(財農(nóng)〔2012〕440號)，標(biāo)志著黃河下游灘區(qū)淹沒補(bǔ)償政策正式實施。這些政策的實施都在一定程度上緩和了黃河下游灘區(qū)防洪安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，但卻不能完全解決灘區(qū)的安全和發(fā)展問題。

灘區(qū)在黃河下游防洪體系中地位特殊，應(yīng)當(dāng)避開洪水風(fēng)險，完全按行洪河道管理，還是根據(jù)洪水運(yùn)行規(guī)律，確定灘區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的規(guī)模和效益，尋找與風(fēng)險共存的發(fā)展模式，是值得深入探討的問題。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的提高，黃河下游灘區(qū)完全有可能實現(xiàn)流域與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

目前，經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展對黃河下游和灘區(qū)的防洪提出了新的、更高的要求，新時期的治水思路更加強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧相處。按照水利部的要求和部署，2013年黃河水利委員會提出要大力發(fā)展民生水利，實現(xiàn)治河與惠民的有機(jī)統(tǒng)一。河南省政府印發(fā)的《濮范臺扶貧開發(fā)綜合試驗區(qū)建設(shè)方案(列入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略)》中明確提出將其建成黃河灘區(qū)開發(fā)治理彰顯后發(fā)優(yōu)勢的示范區(qū)[2]。

鑒于此，為了進(jìn)一步緩解黃河下游灘區(qū)人水爭地的矛盾，積極應(yīng)對洪水風(fēng)險，推動灘區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)黃河的長治久安，十分有必要探討流域管理和區(qū)域社會發(fā)展相協(xié)同的黃河下游灘區(qū)減災(zāi)模式。引入災(zāi)害風(fēng)險區(qū)土地利用管理的減災(zāi)新理念，在進(jìn)行灘區(qū)初步風(fēng)險區(qū)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域風(fēng)險特點(diǎn)，將流域民生水利政策與區(qū)域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，對灘區(qū)土地利用實施規(guī)劃和管理，實現(xiàn)流域管理與區(qū)域發(fā)展的協(xié)同，以達(dá)到共贏的目的。

2 協(xié)同發(fā)展的觀點(diǎn)

協(xié)同學(xué)是由聯(lián)邦德國物理學(xué)家哈肯于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的。協(xié)同學(xué)(Synergetics)這個詞來源于希臘文，意思是“一門關(guān)于協(xié)作的科學(xué)”或者是“一個系統(tǒng)的各個部分協(xié)同工作”。[3]協(xié)同學(xué)從創(chuàng)立之日起就已被用于眾多方面和領(lǐng)域，社會協(xié)同學(xué)是根據(jù)其無序向有序轉(zhuǎn)化的理論模式，研究“人口—資源—環(huán)境”、“貧困與發(fā)展”、“社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”等重大社會問題[4]的新興學(xué)科。

協(xié)同發(fā)展(Cooperation Development)是系統(tǒng)內(nèi)部，以及各子系統(tǒng)之間的相互適應(yīng)、相互協(xié)作、相互配合和相互促進(jìn)，耦合而成的同步、協(xié)作與和諧發(fā)展的良性循環(huán)過程。它不是單個系統(tǒng)的事情，是一種“整體性”、“綜合性”和“內(nèi)生性”的聚合，是系統(tǒng)整體中所有子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)、作用的動態(tài)程度的反映[5]。

要想流域管理與區(qū)域社會發(fā)展協(xié)同，對于黃河下游灘區(qū)來說，可以嘗試將灘區(qū)的土地利用與黃河防汛安全、地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)利益結(jié)合起來，通過對高風(fēng)險區(qū)的土地資源利用進(jìn)行合理地規(guī)劃和管理，來提高灘區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性，同時降低、避免災(zāi)害造成的破壞。

3 黃河下游灘區(qū)協(xié)同發(fā)展的影響因素分析

3.1 灘區(qū)本身

黃河下游灘區(qū)是世界上不多見的面積大、人口眾多、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、群眾生產(chǎn)生活水平低，受流域機(jī)構(gòu)和地方政府多頭管理的特殊區(qū)域。黃河下游灘區(qū)具有風(fēng)險需求、安全需求和發(fā)展需求。作為高風(fēng)險區(qū)域，灘區(qū)需要采取各種措施來規(guī)避風(fēng)險，通過安全建設(shè)、遷安救護(hù)等方式來保障安全。同時灘區(qū)群眾還有脫貧致富的強(qiáng)烈愿望。

3.2 協(xié)同發(fā)展涉及的關(guān)系

在黃河下游灘區(qū)，要想實現(xiàn)流域管理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)同，首先要理清協(xié)同發(fā)展所涉及的各種關(guān)系，找出利益相關(guān)者，均衡相關(guān)利益，保護(hù)各方權(quán)益。如：中央政府，主要是在保障防洪安全的前提下，充分考慮地方區(qū)域的發(fā)展；流域機(jī)構(gòu)，受中央政府委托負(fù)責(zé)黃河治理、防洪保安全和河流健康可持續(xù)發(fā)展；地方政府(主要指灘區(qū)縣鄉(xiāng)政府)，作為地方利益的代表，擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、保障地方福利的職能，主要以謀求地方利益和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為主；行業(yè)部門，主要是水利、環(huán)保、國土、林業(yè)等部門的職能交叉；灘區(qū)群眾，以個人利益為主，是受保護(hù)的對象，有強(qiáng)烈的脫貧致富奔小康的愿望。

3.3 協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境分析

可以采用SWOT分析的方法，科學(xué)地分析流域和區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，自身的優(yōu)勢和劣勢，面臨的機(jī)會和威脅。初步分析：灘區(qū)優(yōu)勢，其土地資源豐富，防洪工程措施和非工程措施也在逐步完善；灘區(qū)劣勢，主要由于灘區(qū)屬于高風(fēng)險區(qū)域，安全建設(shè)還比較落后，且灘區(qū)也是各種矛盾交織的綜合體，受水利、環(huán)境、國土資源等部門及地方政府的多頭管理等。面臨的機(jī)會：目前面臨一些有利的國家政策，如：灘區(qū)補(bǔ)償政策、民生水利以及地方政府大力發(fā)展灘區(qū)的扶貧政策等；面臨的威脅：主要來自洪水風(fēng)險、安全風(fēng)險等。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)抓住灘區(qū)面臨的有利政策機(jī)遇，發(fā)揮灘區(qū)水土資源優(yōu)勢，降低和規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險，實現(xiàn)共贏的協(xié)同發(fā)展。

4 展 望

綜上所述，在掌握洪災(zāi)風(fēng)險的前提下，針對各風(fēng)險區(qū)域的特點(diǎn)，通過合理、合法的規(guī)劃來管理灘區(qū)土地的利用，給灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會和空間。如高風(fēng)險區(qū)：外遷為主，結(jié)合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)總體要求，按照村民自愿原則，加快灘區(qū)人口外遷轉(zhuǎn)移，加大人力資源培訓(xùn)輸出力度。同時制定限制發(fā)展政策，鼓勵外遷。中風(fēng)險區(qū)：可定為行滯洪區(qū)，參照蓄滯洪區(qū)管理，做好安全建設(shè)工作，根據(jù)其風(fēng)險情況，確定其發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和效益，并要求編制防洪影響評價報告，報行政主管部門審批。低風(fēng)險區(qū)：結(jié)合新型城鎮(zhèn)化政策，修筑高標(biāo)準(zhǔn)避水臺(包括與之相連的撤退道路)，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。小浪底水庫運(yùn)行后，花園口20年和100年一遇洪水的洪峰流量分別為12370m3/s和15700m3/s。根據(jù)花園口站2000年水平年水位流量關(guān)系圖可知，100年一遇洪水水位與20年一遇洪水水位僅相差0.20m，若將防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到百年一遇，其綜合效益將十分顯著。將流域民生水利政策與區(qū)域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)流域管理與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，達(dá)到合作共贏的目的。

[1] 黃河下游灘區(qū)洪水淹沒補(bǔ)償政策研究工作組.黃河下游灘區(qū)洪水淹沒補(bǔ)償政策研究總報告[R]. 2010.

[2] Haken， H.高等協(xié)同學(xué)[M].北京:科學(xué)出版社，1989.

[3] 曾健，張一方.社會協(xié)同學(xué)[M].北京:科學(xué)出版社，2000.

[4] 穆東，杜志平.資源型區(qū)域協(xié)同發(fā)展評價研究[J]. 中國軟科學(xué)，2005(5).

PrimaryDiscussiononYellowRiverDownstreamFloodplainDisasterReductionModeBasedonBasinandRegionalCollaborationDevelopment

ZHANG Jian-huai1, YUE Yu-su2, YI Shan-jun3

(1. Shandong Yellow River Works Bureau, Jinan 250011, China; 2. Yellow River Institute of Hydraulic Research, Zhengzhou 450003, China; 3. Shandong Yellow River Engineering Group Co., Ltd., Jinan 250013, China)

In the paper, disaster reduction new concept which can be introduced in disaster risk zone land utilization management is discussed. Based on floodplain preliminary risks division, basin livelihood water conservancy policy is organically combined with zone novel urbanization strategy according to region risk features. Planning and management are implemented on floodplain land utilization, thereby realizing coordination between basin management and regional management, and reaching the win-win purpose.

Yellow River downstream floodplain; land utilization management; collaborative development; disaster reduction

TV212

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1005-4774(2014)11-0044-03