城鎮化新移民現狀考量及倫理救助原則研究*

楊江民，曾繼平

（重慶三峽學院，重慶 萬州404100）

2012年11月國務院總理李克強指出：“中國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化”。2013年3月，李總理進一步提出：“城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望”、“城鎮化會帶來經濟和社會深刻的變化，還會遇到并且必須解決各種問題”、“保護農民利益”。2013年12月李總理在中央城鎮化工作會議上強調：“新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化”。關于城鎮化、農業、農民的關系和如何解決是一個嶄新的時代課題。關于城鎮化，人口學認為是農業人口轉化為城鎮人口的過程；社會學認為是農村生活方式向城鎮生活方式轉變的過程；經濟學認為它是與經濟發展和社會進步相一致的，具體包括農村元素不斷轉化為城鎮元素和城鎮元素不斷向農村發展等有關過程的有機統一。由此可以看出，城鎮化必然會使農村現代化程度大大增加，與此同時，城鎮新移民的出現也會因此而帶來系列問題。本文僅從城鎮化新移民的角度出發對倫理救助的原則談一些粗淺的看法。

一、城鎮化發展與新移民的現狀考量

城鎮化是由農業為主的傳統農村區域向以工業、商業和服務業為主的城鎮區域逐漸轉變的歷史過程。城鎮化新移民，既是一個在地域上人口的變化和遷移過程、一個社會變遷及城鎮文明的過程、一個“地域—經濟—文化”變遷、整合、發展的過程，同時也是一個人口地域遷移、生活、人文環境適應、價值取向的重建過程。在城鎮化進程中新移民的利益應該得到有效的、合理的保護和維護，不能簡單地使他們轉變為“新城鎮人”。簡單的“新城鎮化”、“新城鎮人”，勢必就會造成部分或者數量相當規模的農民處于在失地后又失業的維谷，其處境不但沒有改善，反而會更為艱難。如果處理不妥，甚至還會產生一系列的社會問題和社會矛盾。

（一）我國城鎮化發展的狀況

改革開放以來，我國城鎮化發展速度逐步加快。1978年我國城鎮化僅為17.9%，1998年城鎮化率達到33.35%。從時間上看，平均每年以0.77%的速度增加。2005年全國人口總數量達到13.075 億，城鎮化率也提高到43%，平均每年增長1.42%，城鎮的人口數量也達到了一個質的飛躍，達到5.63 億，我國的城鎮化發展進入了快速時期。2008年清華大學李強教授指出：“1995年城鎮化率達到36.2%，與工業化率的差距縮小到4.1 個百分點；2003年城鎮化率達到40.5%，超過工業化率0.1 個百分點；2005年城鎮化率達到43%，比當年工業化率高1 個百分點。”2012年，國務院總理李克強在中央城鎮化工作會議上指出，城鎮人口已經達到7.1 億，我國的城鎮率基本達到世界平均水平。

（二）城鎮化新移民的現狀

按其遷移的起始動因，通常將移民分為自愿移民和非自愿移民兩類。城鎮化新移民是“人民政府在城市規劃區內為了實現一定時期內城市社會經濟發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局而產生的移民”。[1]P84以此看來，在我國，城鎮化新移民亦屬于非自愿新移民中的一種。在城鎮化的快速發展進程中，由于對城鎮住房、基礎配套設施建設、商業區和工廠生產區等非農用地需求的增加，勢必會造成相當規模數量的農民失去土地和住所。這些失去土地的農民，由于住所搬遷，失去土地、就業沒有著落、政府的有關社會保障難到位，部分或者大量成為城鎮人的農民也在不同程度上面臨著生活水平不如意或者下降等問題。

1.因搬遷產生的個體或社會群體性事件增加。在城鎮化過程中，政府作為土地所有者、搬遷政策制訂者和執行者、城鎮經營者，在搬遷過程中往往可以最低的成本從農民手中收回土地使用權。但廣大搬遷農民由于自身的弱勢地位，其利益受到損害是肯定的，也是不可避免的。由此所導致的個體或群體拒遷、上訪、甚至流血沖突等事件時有發生。中國2013年《社會藍皮書》指出，近年來每年因各種社會矛盾而發生的數萬起甚至十余萬起群體性事件的形成原因以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主，其中征地拆遷引發的群體性事件占一半左右。如，2003年9月15日安徽青陽縣農民朱正亮在天安門清水橋自焚事件，2008年11月17日甘肅省“隴南事件”，2010年1月7日江蘇邳州市搬遷案，等等。這些因房屋搬遷所產生的個體或群體性事件是城鎮化過程中社會矛盾的外在表現形式。這些事件的發生，集中地反映了廣大民眾與政府以及各種社會問題相互交織的現實狀態，綜合地體現了矛盾的多重性和利益沖突的多樣性，都成為影響我國社會穩定的重要因素。

2.失去土地這一生活主要來源。隨著我國城鎮化的快速發展，城鎮住房與非農業用地需求數量的大量增加，很多農業用地轉化為城鎮住房、基礎配套設施建設、商業區和企業用地。據國土資源部調查統計，1987—2000年，國家建設占用耕地3395 萬畝，其中，征地2400 萬畝。[2]土地是農民重要的生產資料、生活資料和經濟收入來源。失去土地，對新移民來講就是失去了生存與發展的保障基礎。

3.就業形勢嚴峻。目前，我國城鎮化快速發展，需要被征用土地及失地農民的數量就會不斷增長。根據國土資源部統計公報，到2020年我國還會有超過4260 萬農民失去土地。部分城市由于經濟發展速度與城鎮人口容納能力不同步，在短期內難以提供充足的就業崗位，使得剩余勞動力與就業市場相矛盾，勞動力結構與地域分布相沖突，很容易形成結構性失業，自然而然的產生了嚴峻的就業形勢。目前，我國每年只能提供800—900 萬個就業崗位。因此，如何妥善解決失地農民的就業，是擺在我們面前的一個嚴峻問題。

4.生活處于困難的維谷。目前，因城市發展國家對新移民的安置采取一次性的貨幣補償模式。依據目前《土地管理法》的規定，當地政府對失地農民按照每畝土地給予數量很少的一次性貨幣補償，失地后的農民只能根據自己的能力和優勢進行自謀職業。從目前的新移民就業現狀看，那些被安排了就業的新移民，大多也是從事一些諸如綠化、環衛、治安等簡單勞動的勞動報酬低的職業。有些平時主要以農業為主的農民失去土地，除務農外無一技之長，缺乏自謀職業的資本，就業機會不大。因此他們的收入呈下降趨勢，生活水平明顯下降。同時，部分失地農民成為城市居民后，生活費用支出開始增加，除了應付日常生活外，還要考慮日后子女讀書、就業、醫療等，生活處境艱難。有的甚至淪為城鎮貧農，成為城鎮化催生的新弱勢群體。

5.因角色轉換還不能完全融入城鎮生活。隨著我國城鎮化發展，產生的為數眾多的失地農民群體雖然已從身份上轉換為城鎮人，但是還是造成社會角色不清。新移民城鎮化的核心在于“在思想觀念、行為舉止、生活方式和價值取向上符合現代市民”，大批農民轉變為城鎮居民，在身份、地位上發生了根本變化。但是，在角色轉換的過程中，由于其思想觀念、生活方式、就業技能等方面發生了很大變化，尤其是城鎮生活和工作節奏加快，精神壓力加大，還不能完全適應和融入城鎮生活，甚至會出現城鎮適應能力差、自我心理排斥等現象，從而產生失去角色定位的感覺，出現角色沖突、角色不清和角色失敗等社會問題。

二、城鎮化新移民救助的倫理原則

城鎮化不僅涉及到部分或者說是大量新移民的切身利益問題，同時也和當地政府和其他有關行業的利益緊密相關，是一把集多方利益與矛盾的雙刃劍，如果對這把雙刃劍使用不當或者說不正確，就會引發一系列的個體或群體性事件。對此問題，不同學者意見不一。僅從倫理學的角度來分析，對城鎮化新移民的合理救助，一是在工作手段和方式堅持以人為本，工作方式方法凸顯出人本化和人性化；二是在工作內容中要增強對廣大新移民進行有效的思想教育，使他們擺脫經濟、政治、文化的弱勢地位的同時，還應該要給予他們精神和心理上的道德關懷、人文關愛，積極培養他們自尊、自強、自立的奮進精神，使之認同社會發展的主流意識，不斷提高他們自我發展的生活和生存的能力，促使他們不斷發展，最終的目的是使他們適應和融入城鎮生活。對城鎮化新移民進行救助，要遵循以下倫理原則。

（一）公平原則

所說的公平，從社會學的層面看，它是指國家、社會、個人等各方面的利益關系及其相關關系得到妥善或者說是合理的協調，社會主要矛盾和其他矛盾在協調兼顧中得到正確或合理處理，社會正義得到廣泛弘揚和切實維護、得到老百姓的認同。因為，公平也是衡量社會是否合理和進步的一個重要標志。從倫理學的角度來分析，公平是指每個國民在人格和尊嚴上的得到重視與平等的獲得權，或者說是，每個國民無論他的財產多少、經濟地位與政治地位如何，其尊嚴、人格與價值和其他人都是要受到同樣重視和尊重，其生存權和發展權等都體現出平等性。在此，我們所提倡的城鎮化新移民倫理救助的公平原則在其蘊含上就體現著一種社會公平的價值取向，反映著對部分或者說是廣大新移民進行倫理救助的這一根本要求和特質屬性。因此，在對城鎮化新移民進行倫理救助中要多傾聽他們的訴求和意愿，站在他們的角度多來考慮，在統籌兼顧中幫助他們獲得盡量多的利益，實現他們的愿望，于具體工作中把他們事情都看成是大事，更多地對他們予以倫理關懷和道德支持，幫助他們更好更快地發展。在城鎮化發展進程中，有關職能機關制定的新移民拆遷政策以及執行人員在工作中要盡量維護他們的利益，凸顯出政策和行政執行行為的公平和倫理道德，在國家利益統籌兼顧的基礎上正確處理好國家、集體、廣大新移民之間的利益關系和其他相關關系，保障好、維護好他們的利益。

（二）人本原則

人本思想強調個體人格的獨立性和主動性、尊重人的利益要求、尊重人的物質欲望、倡導“仁政”。人本思想是中國傳統思想文化的精華，是社會文明程度的標志，也是社會主流的價值取向。人本思想反映在對城鎮化新移民的倫理救助上，它所體現的不管是職能工作人員還是廣大新移民，都是參與城鎮化發展的行為主體。對廣大新移民來講，他們應該得到相應的精神、情感和心理關懷，以他們切身的滿足和獲得尊嚴的認同感來體會國家實施城鎮化戰略給自己帶來的幸福。因此，城鎮化戰略順利進行，促進廣大新移民的積極參與，一是各級政府和全社會要努力營造一個對廣大新移民幫助、關愛、尊重的環境氛圍，在工作上采取人性化的方法，讓大部分甚至廣大新移民親身感受到各級政府和整個社會都在尊重他、幫助他、關心他，從而調動起他們的積極性，激發起他們內在的精神動力，用感恩的心態來改變對政府和社會的不滿意態度。二是從各級政府始終要堅持以人為本的思想，在工作中以人本關懷，注意工作方式方法，嚴禁以粗暴的方式去強拆強遷，視新移民們的利益于不顧，要在統籌國家利益與個人利益的基礎上，盡可能地維護和尊重廣大新移民的個人利益。三是要制止和預防一些政府官員尤其是基層政府官員大搞形象工程和政績工程。

（三）利益原則

利益在本質上屬于社會關系范疇。人作為社會關系的總和，利益關系決定了這幾類關系之間必然存在著物質需求和物質利益。但是，人作為社會中的存在，又必須要通過社會或政治規范原則來調節有關的利益關系。全國政協委員蔡繼明提出：“在工業化城鎮化加速的進程中，要完善征地補償機制；解決好被征地農民就業、住房、社會保障?！盵3]新移民的認知度和參與度是實施我國城鎮化戰略的力量之源。注重和遵循利益原則應當貫穿于對城鎮化新移民倫理救助的全過程。政府要充分考慮廣大新移民的利益并確保其利益不被侵害，拓寬廣大新移民的民意表達渠道，推行領導干部接待制度，完善聯系群眾制度，落實好群眾路線，健全建立信訪信息系統，以制度化、規范化、法制化的方式來對待廣大新移民的利益訴求，避免因利益糾紛而耽誤城鎮化發展的進程。

（四）尊嚴原則

尊嚴是指人和具有人性特征的事物，擁有應有的權利，并且這些權利被其他人和具有人性特征的事物所尊重。人的尊嚴是“受到社會和他人最起碼的尊重”。[4]P97政府和官員是土地所有者、社會資源的支配者、搬遷政策制訂者和執行者，如果政府及官員缺少民生至上的執政意識，就會使廣大新移民的權益和權利受到損害，不僅百姓尊嚴無從保障，而且政府的公信力嚴重受損。在對城鎮化新移民倫理救助過程中，政府和官員只有一切工作圍繞新移民“最直接、最關心、最現實”的切身和實際問題，才能得到老百姓對城鎮化這一戰略的支持和擁護，才能使社會更和諧穩定。通過促進發展廣大新移民的健全人格，使之具有自尊心、自愛心、自信心等尊嚴，進而充分發揮他們的主人翁作用，真正做到城鎮化戰略發展是“為了新移民、依靠新移民、發展成果由新移民參與共享”，才能使廣大新移民生活得更有尊嚴。

[1]吳宗法，王浣塵，周玲.城市工程移民規劃研究[J].現代城市研究，2003，(03).

[2]楊志華，徐恒杰，寧啟文.關注四千萬失地農民[N].農民日報，2004-03-10.

[3]城鎮化：目光遠些，再遠些[N].人民日報，2011-03-12.

[4]王利明，楊立新.人格權與新聞侵權[M].北京：中國方正出版社，1995.