高標準農田建設的理論框架與模式選擇*

曾福生

（湖南農業大學，湖南 長沙410128）

一、引言

未來30年，是我國農村人口、農村土地利用格局、農業生產方式、農村經濟發展方式的戰略轉型期，也是因勢利導、實施有計劃地改造傳統農業、建設和發展現代農業的機遇期。但隨著經濟發展，人地矛盾日益凸顯，糧食需求呈剛性增長，糧食供給任務艱巨，國家通過編制土地利用總體規劃、劃定基本農田保護區、實施耕地總量動態平衡和執行土地用途管制等措施保護耕地，并通過政策拉動、資金投入進行高標準農田改造，這是在城市化、工業化快速發展的過程中，防止耕地數量減少、耕地質量下降的有效舉措，也是建設現代高效農業的基礎保障，還是推進新農村建設、增加農民收入、穩定農業生產、確保國家糧食安全的重要手段。因此，在實現耕地保護理念轉變的前提下，按照統籌規劃、分工協作、集中投入、連片推進的要求，加快建設高標準農田，是形勢發展的必然要求。根據2009年國土資源部開展的全國農用地等級調查結果，我國有1.2 億hm2耕地，其中高產穩產田約0.4 億hm2，僅占耕地總量的1/3，其余為中低產田。由此看來，我國現有耕地中，中低等級耕地約占2/3，相當數量的耕地利用不充分、布局零亂、基礎設施條件差，高標準農田建設工作潛力巨大。

近年來，高標準農田建設日益受到國家的高度重視。自2008年《政府工作報告》首次提出要“建設一批高標準基本農田”后，2009年至2012年的中央1 號文件相繼提出要“加快高標準基本農田建設”、“大力建設高標準基本農田”、“促進旱澇保收高標準農田建設”和“加強高標準農田建設”。2011年頒布的全國“十二五”規劃也明確提出要大規模建設旱澇保收高標準基本農田，力爭“十二五”期間建成4 億畝旱澇保收的高標準基本農田。2013年，相關部門又提出按照全國土地整治規劃，到2015年建成4 億畝高標準基本農田，2020年力爭建成8 億畝高標準基本農田，為國家糧食安全奠定堅實基礎。這些充分體現了黨中央、國務院對高標準農田建設的高度重視。但是，針對區域發展的差異性，高標準農田建設應遵循怎樣的模式，進一步說，即在高標準農田建設的現實條件約束下，如何使高標準農田建設和未來土地的利用方向統一，是研究中需要高度關注的問題。認識和了解這個問題，不僅可以清楚的發現我國高標準農田建設的不足和成效，也可以為國家糧食安全政策制定提供參考。在目前高標準農田的研究中還缺少有關高標準農田建設模式選擇的參考框架，因此，基于我國農村、農業發展的概況，本文試圖建立一個高標準農田建設模式的分析框架，并通過該框架分析具體區域的高標準農田建設模式。

二、理論探討：高標準農田建設的外部性與作用機理

（一）經濟學分析：高標準農田建設的外部性

農業外部性決定了高標準農田建設的外部性，根據布坎南和斯塔布爾賓的理論，外部性可以表述為：U=U（X1，X2，X3，……Xn，Y）

其中，U 為某一行為主體的行為效應，它依賴于一系列的活動（X1，X2，X3，……Xn），這些活動是行為主體可以控制的，但是Y 是由另一行為主體所控制的行為。因此，簡言之，外部性，包括外部收益和外部成本，就是不在行為主體的控制函數之內的，但對行為結果產生影響的一切影響因素。

建設高標準農田，不僅穩定了農業生產的基礎，也實現了水利、氣候、環境等自然條件的良性循環，因此，高標準農田建設除了具有基本的生產功能外，還具有生態服務、社會保障、代際公平等社會功能與生態價值。農田帶來了一系列的社會效益與生態效益，這是沒有反映在市場價值中的，對于農民而言，農地保護所帶來的社會效益和生態效益無法得到貨幣形式的補償，農民的耕地保護積極性也就較差。同時，由于其他勞動力收入高于農業，在逐利性的驅動下，農民會放棄耕種土地或減少對土地的投入和養護，因而，容易促使土地質量下降。此時，就像農民耕種農田的社會、生態效益不會得到市場的補償一樣，農民對耕地的消極保護行為對農業生態系統產生的破壞也不會被要求直接承擔成本。所以，農田具有一定的公共物品屬性，屬于準公共物品，耕地保護具有正的外部性，而高標準農田建設就將這種外部性合理的內在化了，如圖1、圖2所示。

圖1 農田保護的外部性與市場均衡

圖2 高標準農田建設的外部性與市場均衡

圖1 反映了高標準農田建設具有正的外部性，邊際社會效益MSR 大于農民個體的邊際效益MR，因此，在市場調節下農民愿意保護農田的數量q1小于社會有效率的農田保護量q*，q*-q1的農田量得不到有效的保護，這些得不到有效保護的農田容易被拋荒或者非農化。在圖2 中，（1）農地非農化的邊際社會成本大于私人成本，在市場的作用下，有q1-q*數量的農田可能被轉為建設用地；（2）在工業化、城鎮化發展的背景中，農地拋荒的機會成本遠大于農地種植收入，有q2-q1數量的農田可能被拋荒。因此，從長遠來看，若不采取任何措施對農田進行保護，將不利于糧食安全及整個經濟的運行。而高標準農田建設，一是可以進一步嚴格農地保護制度，二是通過加大對農田基礎設施的建設，提高農田的經濟收益水平，三是可以通過高標準農田建設的資金籌資渠道、建設補貼等，使由全體社會成員共同享有的社會價值與生態價值通過轉移途徑劃撥給農田經營者，作為農田建設與保護的一種有效激勵。因此，高標準農田建設是化解農田與農業外部性的有效方法。

（二）理論探討：高標準農田建設的作用機理

從經濟學的角度來研究高標準農田建設的作用機理，實際上是從經濟學角度分析高標準農田建設對耕地保護的可行性，對糧食安全的有效性，以及對城鄉統籌發展的關鍵性。基本原理在于通過高標準農田建設模式的設計，使農村微觀經濟主體成為耕地保護的直接受益者，從而使他們的決策行為與國家宏觀調控的目標一致。也就是上文分析的高標準農田建設既能使土地產出增加，農民增收，又能有利于農業與耕地外部性的內在化，促使全體受益者均能愛護耕地，增加耕地保護性投入，進而改進農田利用方式，提高耕地利用效率，促進耕地的可持續發展。

耕地是具有一定外部性的，同時，耕地質量也是有優劣之分的。因此，建設高標準農田時，假定：（1）農田數量由高標準農田與一般農田組成，分別用K1和K2表示，則K1+K2≤K；（2）農田收益包括經濟收益和社會、生態收益，用SR 表示，則高標準農田和一般農田的收益分別用NR1和NR2表示，則SR=NR1+NR2，邊際收益分別為MR1和MR2；（3）農田利用與保護的收益是農田利用水平的函數，則NR1=g（K1），NR2=g（K2），并且遵循邊際收益遞減規律；（4）一般農田和高標準農田之間可以轉換。

當農田收益達到最大值時，MR1=MR2，如圖3 中所示，高標準農田與一般農田的邊際收益曲線分別為MRP1和MRP2；私人和社會的土地利用與保護的均衡點分別為Ep和Es，對應的利用量分別為Kp和Ks，這反映了農田利用與保護的私人最優決策Ep和社會最優決策Es不一致，也就是農村微觀經濟主體的農田利用目標與政府的農田利用目標之間存在偏差，以及農田外部性的存在。在這種情況下，把一般性的農田建設為高標準的農田就能夠解決農田利用與保護的外部性問題，引導并激勵農民出于對自身利益的追求而主動的保護農田，增加農田投入，提高農田質量，最終實現個人與政府在農田利用與保護上的目標一致性，使社會成本與私人成本、社會收益與私人收益相一致。如圖4所示，通過建設高標準農田，個人與政府均考慮了經濟效益、社會效益與生態效益，個人即農民的農田利用與保護的外部效益內在化了，農民的私人收益增加，表現為MRp1移動到與MRs1重合，MRp1=MRs1，這有利于農民積極的保證耕地質量；同樣的，一般性耕地的外部成本特別是使用者成本和選擇價值減少，導致一般性耕地的社會收益增加，MRs2移動到與MRp2重合，即MRp2=MRp2。此時，MRs1與MRp2的交點E0就是農田資源利用的最優點，綜合體現了農田的經濟效益、社會效益與生態效益。

圖3 高標準農田的農戶與社會決策差異圖

圖4 高標準農田的農戶與社會決策耦合圖

三、高標準農田建設模式選擇：分析框架

（一）高標準農田建設的內涵與特征功能

高標準農田建設不僅是對水、路、渠、林的改造和配套，更是實施土地平整、土壤結構改良的一項田面工程，是一個系統完整地提升耕地持續生產能力的綜合性措施，集結了現代管理理念、良好配套基礎設施、高級農業技術和先進管理理念。它的具體要求為：集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強。特征功能有：基本農田生產功能、農民就業和生存保障功能、社會安全保障功能、城鎮化與工業化的警戒線功能、農田景觀功能。主要作用在于：為農業生產提供平臺；是農村土地整治的重要內容，是優化耕地布局，提高耕地利用效率，提升耕地質量等級和生產能力的有效途徑；是建設現代高效農業的基礎保障；是推進新農村建設，增加農民收入，穩定農業生產，確保國家糧食安全的重要手段。因此，高標準農田建設能夠保護生態環境、保障糧食安全和維護社會穩定，是關系國民經濟發展、社會穩定以及國家自理的重大問題。

（二）高標準農田建設的相關主體及構成

高標準農田建設模式的選擇，除了要宏觀的考慮地區發展的情況外，還涉及到三方面的內容：相關主體的義務與責任、資金來源以及建設目標（表1）。高標準農田建設的相關主體可以細分為建設主體、運營主體、管理主體以及監督主體。（1）建設主體有兩類，一類是專業的建設單位，作為經濟組織，他們是在高標準農田的建設標準約束下追求高經濟效益的；另一類是農戶及經營主體兼任建設主體，旨在提高耕地利用效率、提高農田生產潛力、完善農田基礎設施，因而更吻合高標準農田保障糧食安全的目標。（2）運營主體是農戶及各種新型的農業經營主體，數量眾多，類型豐富，是高標準農田的實質利用者，也是相關政策的實際執行者。他們在高標準農田建設中的職能是利用與經營農田，獲得一定的收益，他們的參與目的是追求經濟績效，增加收入，是以利己為原則的。（3）管理主體可以分為宏觀管理主體、微觀管理主體以及中觀管理主體，分別為中央政府、農村基層組織和各級地方政府。處于上層的宏觀、中觀管理主體，其調控與管理的目標具有宏觀性，主要是追求效益的協調，即要考慮農民的增收問題，也要保障國家和地方的糧食安全與生態安全；微觀管理主體農村基層組織的主要職能也是協調與管理，但是作為體系中的基層組織，其目標較為具體，主要是政策傳播，維持合理利用方式與防止農田破壞。（4）監督主體，這類主體沒有具體的指向，涉及范圍廣泛，不僅僅包括建設主體、執行主體與管理主體，還包括社會上的各類組織、媒體等等，他們的任務主要是監督，既包括個人利益的維護，也包括國家利益、社會利益。

高標準農田建設關系國家糧食安全和生態安全，因此，國家及省級政府應承擔主要的資金支持，由國家預算安排，并列入基本建設計劃。以國家和省級新增建設用地土地有償使用費和用于農業土地開發的土地出讓部分等土地整治專項資金為主，與農業綜合開發、耕地質量建設、農田林網建設等相結合，爭取各類農業和水利建設資金，按照地方政府統一規劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則，向基本農田保護區傾斜。同時，為擴大資金來源，提高籌資效率，高標準農田建設資金應在國家和省級轉移支付的基礎上，廣開門路，積極引導和聚合相關涉農資金投入，如將高標準農田建設作為一種社會性稅種的附加稅，并按一定的比例由財稅部門統一征收，建立專項基金；此外，還可以通過項目運作的方式，向金融機構融資；以及積極吸納企業、個人、非營利性機構的資金支持。

實現高標準基本農田建設的基本目標，一是要進一步貫徹《中華人民共和國土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，增強全社會保護耕地的意識；二是通過高標準農田的建設和保護，協調農業用地與建設用地的矛盾，處理好“吃飯與建設”的關系，進一步控制對耕地的占用，切實保護耕地，促進耕地總量動態平衡的實現；三是要促進對基本農田投入的增加，通過大力實施土地整理，有效改善農業生產條件，促進農業生產發展，穩定農民承包土地的思想，調動了農民的生產積極性。具體而言，是要通過優化土地利用結構與布局，實現節約集約利用；通過增加高標準基本農田面積，提升耕地質量；通過完善田間基本設施，改善農業生產條件；通過促進集中連片，發揮規模效益；通過加強生態環境建設，發揮農業的生產、生態、景觀等綜合功能。

表1 高標準農田建設的相關主體與構成

（三）高標準農田建設的模式選擇

針對地區不同的自然資源稟賦、社會經濟條件以及高標準農田的建設目標，高標準農田建設模式的選擇大致可以分為以下幾類：

第一類：集約節約型。促進土地的集約與節約利用是高標準農田建設的核心。土地是城鎮化發展與糧食安全的基礎，而對于經濟較為發達的地區，人地矛盾尤為突出，因此，這類地區未來土地利用的方向應是發展集約節約農業。高標準農田建設就是要促進農業生產的規模化、機械化。通過高標準農田建設，對土地進行成片管理，這不僅有利于發達地區的耕地保護，提高人們的耕地保護意愿，也是改善城市的生態環境，提升城市的品質的契機。

第二類：產業發展型。提高農業的產業化水平是高標準農田建設的目標。高標準農田建設對耕地進行統一的建設、規劃與運營，有利于規模化、集約化的經營與管理，因此，對于經濟較為發達的地區，圍繞效益農業的要求，在做強傳統產業的基礎上，通過高標準農田建設項目與農業產業化發展規劃，能夠打造一批現代農業產業的示范基地。

第三類：資源開發型。資源開發是高標準農田建設的關鍵。一些邊遠地區土地后備資源豐富，但往往存在干旱缺水、低溫、水土流失等多種限制因素，耕地的肥力質量與利用水平低。因此，若加強對耕地的開發與建設，控制水土流失，治理洪澇旱災等，就可以將劣等的農田轉換為高標準優質農田，有利于加強生態建設，提高生態保障能力。因此，對于這類地區，適宜加大投資改善基礎設施狀況，農田整理應放在坡改梯、堤岸防護、坡面防護、溝道治理等水土保持、水利建設項目上，加強小流域綜合治理，增強農田抵抗自然風險的能力，充分發揮潛在耕地能力。

第四類：特色運作型。地區發展是高標準農田建設的根本。囿于地理區位的限制，一味的追求對高標準農田建設的高投入并不一定帶來高產出，相反，一味提高建設的標準可能影響農田的可持續利用。在資源和生態約束嚴重的地區，應當注意保持生態的協調，保護當地自然特色，實現農田建設與資源、生態利用的和諧發展。因此，這類地區的高標準農田建設應結合當地特色，實現資源的精細利用與生態環境的有機協調。

第五類：科技引領型。科學技術水平是促進高標準農田建設的保證。技術運用方向是以提高農業科學技術的運用、改善農業基礎設施為目標，更新農業的產前、產中和產后技術，及時解決生產中遇到的問題。針對區域內農業生產方式落后、農業機械化水平低的特點，高標準農田建設應該重點引進先進生產技術，引導農民改進種植方法，如運用無公害生產技術和生物有機肥、推廣使用高效低毒農業等，并采用綜合措施，通過土地平整、治理等，提高農業機械率，以達到提高土地產出率、勞動生產率的目的，發展高效型農業。

第六類：設施便利型。改善農業生產條件是高標準農田建設的要求，而有些地區農業基礎設施條件差，完善農田基礎設施就是提高糧食生產能力的快速有效手段。因此，未來這一類地區的高標準農田建設就必須以切實改善農村和農民的生產生活條件為目標，加快農業基礎設施建設、農村公共服務設施建設。依托高標準農田建設項目，加快中低產田改造，完善農田水利設施，改善耕作條件，培育土壤肥力，合理安排種植制度，防止重用輕養，改善農業生產條件和生態環境，進而提升耕地綜合生產能力，提高土地產出率，促進農業增產、農民增收、農村發展。

四、高標準農田建設模式的理論應用：以湖南省為例

（一）湖南省高標準農田建設的概況

到2011年，湖南省共安排土地整理項目近2000個，通過土地整理復墾開發新增耕地162.6 萬畝，投入資金160 余億元，建設高標準農田500 余萬畝，極大地改善了農業生產設施和耕作條件，大幅提高糧食產能，湖南糧食產量已實現“八連增”，且連續兩年突破600 億斤，其中稻谷產量穩居全國第一，創造了以占全國3.2%的耕地產出占全國6%的糧食奇跡，表2 反映了湖南省內各地區農田建設的基本情況以及耕地保有量目標。但由于湖南省一些地方財力有限，長期以來對農田建設投入不足，大量灌排溝渠、田間道路等農業生產設施得不到有效改善，湖南省4885萬畝基本農田中，仍有85%以上達不到旱澇保收的條件。“十二五“期間，國家下達給湖南省的高標準基本農田建設任務是1495 萬畝，2012年的任務是419萬畝。2012年，湖南省全面推進農村土地綜合整治和高標準基本農田建設，共投入土地整治資金45 億元，以環洞庭湖基本農田建設重大工程為主戰場，建設高標準基本農田430 萬畝，改善了2000 多個村的農業生產條件，帶動土地流轉50 多萬畝、農業產業結構調整近100 萬畝。

表2 湖南省各地區高標準農田現狀與目標 單位：萬公頃

綜合來講，目前，湖南省高標準農田建設仍然存在以下幾個方面的問題，一是高標準農田建設沒有結合當地的實際情況，沒有充分發揮當地特色，具有一定的盲目性；二是建設主體方面，存在主體混亂，權責不清的問題；三是建設目標方面，各類主體目標存在分歧與偏差；四是資金方面投入不足，整合和統籌能力差；五是高標準農田建設注重經濟效益，忽視社會效益與生態效益；六是項目的監督檢查方面，仍然存在監督檢查不到位，重建設前的規劃，輕建設后的檢查與維護。

（二）湖南省高標準農田建設的模式

高標準農田建設模式是基于自然與經濟社會條件的基礎上，落實高標準農田建設的主要任務，實現高標準農田建設的具體目標的方法。按照2012年7月1日國土資源部頒布執行的《高標準基本農田建設標準》條例，基于湖南省農業區劃委員會確定的五個農業區劃以及熊鷹等（2003）的研究，將湖南省劃分為六大類型區：洞庭湖平原地區、長衡丘陵盆地區、南嶺山地丘陵地區、雪峰山地區、武陵山地區以及祁邵丘陵盆地地區，六個研究區自然、社會以及經濟發展的基本情況如表3所示。

結合六個研究區高標準農田建設的自然條件、農業發展實況以及社會經濟條件，確立了湖南省不同類型區的高標準農田建設模式，以及各自的建設方向與目標，具體見表4，即（1）以湘北、湘東為高標準農田建設的核心區，分為核心主產區和核心支撐區，建設模式以集約規模化和農業產業化為導向；（2）以湘西地區為高標準農田建設的外圍區，分為壓力區和自給區，建設模式以生產技術提高和生產條件便利為導向；（3）以湘南、湘中為高標準農田建設的其他地區，分為后備區和輻射區，建設模式以后備資源開發和特色農業運作為導向。最終將湖南省建設為農、林、牧、副、漁、經、作全面發展的農業區，農、工、商有機結合的綜合地區。

表3 湖南省六大區域自然、農業發展以及社會經濟概況

表4 湖南省高標準農田建設模式

五、基本結論與啟示

高標準農田建設受各方面條件約束，具有較為一致的建設標準與目標，但是具體建設模式選擇應有一個統一而科學的參照標準，根據這個標準來研究適合區域的高標準農田建設模式，真正實現高標準農田對于糧食安全、生態環境以及社會穩定的效用。因此，高標準農田建設模式的研究在現實的“三農”問題、糧食安全問題中都是具有重要應用價值的。高標準農田建設模式選擇的分析框架基于地區資源稟賦、社會經濟發展等的條件約束，綜合考慮了相關建設主體的義務與責任、建設目標以及資金來源三個方面，并結合高標準農田建設的外部性特征及其作用機理，說明了高標準農田建設模式選擇的一般規律，即高標準農田建設模式是地區資源稟賦、社會經濟條件、建設主體權責、建設目標以及資金渠道等不同組合的結果。

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