新型城鎮化進程中農村社區黨建的科學定位
——以成都和深圳基層黨組織建設為視角

甘信奎

（漯河市行政學院，河南漯河 462000）

新型城鎮化進程中農村社區黨建的科學定位
——以成都和深圳基層黨組織建設為視角

甘信奎

（漯河市行政學院，河南漯河 462000）

新型城鎮化進程中農村社區黨建的科學定位，既包括社區黨建在整個黨的建設中的戰略地位，也包括基層黨組織的角色轉換和功能定位。已經完成農村城市化的深圳和正在構建農村治理新機制的成都，在城鄉基層黨建實踐中取得的一些有共性的成果，使社區黨建的方向定位逐漸清晰可循。

新型城鎮化；農村；社區黨建；科學定位

中國共產黨是建設中國特色社會主義偉大事業的領導核心，這個領導核心在國家層面是通過執政實現的，在社會層面是通過對社會的有效組織和整合來實現的。由于社會主義市場經濟的建立和農村城市化的發展，農村的社會結構正在發生從單位制（行政村）到社區制的變化，農村基層黨組織的社區化建設就成了新形勢下的一項戰略任務。同時，作為基層黨建載體的社區又不同于傳統的單位（行政村），對農村基層黨組織傳統的社會整合方式提出了挑戰，必然要求黨的功能重新定位。這兩個方面都決定了當前社區黨建具有十分重要的戰略意義。[1](p10-13)

一、農村社區黨建的戰略地位：黨進行自身建設和社會整合的戰略基礎

隨著中國現代化進程中社會的轉型，特別是發展社會主義市場經濟所引發的社會生活方式和組織結構的變化,社區黨建正在代替單位黨建成為中國社會政治發展和黨的建設的戰略問題。[2](p16-17)農村社區黨建并不簡單地是農村基層黨組織覆蓋面的擴大和黨建重心從行政村單位向社區的轉移，而是涉及農村基層黨建新體制重新建構和新格局調整的重大戰略性問題。

（一）社會結構變化使社區替代單位（行政村）成為黨建的基本組織載體。

黨對社會的領導必然會通過黨組織這個載體，而只有當黨組織與一定的社會結構相契合時，黨對社會的整合才會具有成效，才會真正形成并鞏固黨執政的基礎。[1](p10-13)在民主革命時期，我們黨抓住了連隊這個載體，把支部建立在連上，從而把黨的領導貫徹到了基層，提高了軍隊的戰斗力，贏得了革命的最后勝利。新中國成立后，為了適應計劃經濟的需要，黨又分別按照“支部建在單位”和“支部建在大隊（后改成行政村）”的組織形式重構了社會。這樣，在計劃經濟體制下就形成了如此的組織運轉模式，一方面，傳統的城市單位（行政村）體制都以黨的組織體系為基礎確立，都是圍繞著黨的領導和黨的權力而存在的，另一方面，政經合一的城市單位（行政村）組織兼有政治、經濟和社會三位一體的功能,是社會生產和生活的基本組織。這一形式既保證了計劃經濟體制所需要的國家的整體一致性和統一性，同時也保持了黨的領導與核心作用。隨著城鄉管理體制改革和市場經濟的建立，人財物向社會層面沉淀，單位（行政村）制日漸式微，原有的社會結構發生了變化，這一局面開始被打破，社區逐漸成為中國社會的重要社會結構單位。在農村，公共社會的發育和成長，使社區逐漸成為農村社會生活的基本單元，這為農村社區黨建創造了必備物質載體和條件；同時，市場經濟的發展推動了農村體制變化和經濟結構調整，使農業與二、三產業相互滲透，社會經濟結構呈現多層次和多元化發展趨勢，出現了許多跨行業、跨村組的生產組織形式，農村兩新組織的產生使農村基層黨建出現了空白點，同樣需要社區黨建這樣新的黨建模式。

（二）社區黨建在黨的事業和國家政治發展中發揮著戰略基礎作用。

一方面，社區黨建對實現黨在中國社會主義現代化事業中的領導地位具有基礎性作用。黨組織具有有效地整合中國社會,實現社會資源合理有效配置的功能。在改革開放和社會主義市場經濟條件下，這種整合功能遇到了兩大挑戰，即黨整合社會的組織基礎從單位制向社區制的轉換，黨整合社會的體制重心從領導組織層面向基層組織層面轉移，這決定了社區黨建正成為基層黨建的重心，在實現黨對社會有效整合中具有重要的戰略地位。[2]（p16-17)另一方面，社區黨建在黨的整個建設和中國整個政治發展中發揮著基礎性作用。黨的建設是中國政治建設的重要主題,要適應并推動中國民主政治的發展要求，必須保持和鞏固強大的領導力。這取決于一個穩固的社會基礎，它不僅來自于組織建設從以單位為戰略重點轉向以社區黨建為戰略重點，同時來自于活動方式以集中為重點轉向以民主為重點。而這兩種轉換都需要社區為它們提供舞臺。所以社區黨建又是黨在領導國家民主化政治建設中實現自身建設和發展的關鍵。[2](p16-17)

二、農村社區黨組織的角色轉換：從行政主體到決策監督的組織引導者

黨組織的角色定位，首先必須反映它作為一個政治組織的本質屬性，充當人民控制政府、監督政府的工具，充當人民與公共權力聯系的橋梁。[3](p123-124）同時，政黨組織往往與一定的行政組織、社會組織相聯系，又具有了一些行政屬性和社會屬性。其次，黨組織的角色定位受黨建所處特定歷史階段政治生態環境的影響。改革開放以來，特別是上世紀90年代建立的社會主義市場經濟體制，使人的主體性、差異性增強，啟動了政黨社會化的進程，導致了社區黨建這一新生事物的產生。再次，黨組織的角色定位還與之所契合的社會治理結構直接相關。農村的生產力發展水平和農業生產方式決定農民的生活方式,農民的生活方式決定農村的社會治理結構,進而決定村級黨組織的角色定位。[4](p28-31）農村治理結構從人民公社到村民自治到社區自治，出現了從一元化、二元化到多元化的變化，農村基層黨組織的角色、功能、領導方式也隨之發生著變化。

（一）村民自治體制下的角色定位：從集決策、執行于一身的行政主體向全面領導下的有限自治轉變。

1958年，為鞏固新生的政權和實施工業化趕超戰略，國家政權的組織建設基本上延伸到社會的底層，實行“政社合一”的模式控制。在這一治理結構中，由于中國共產黨是中國社會的執政黨，大隊黨支部書記理所當然地成了農村各類組織的領導核心，并實行一元化領導，領導著大隊的全面工作。這一時期，受革命黨慣性思維和計劃經濟體制的雙重影響，公社化治理模式實際上是一種行政管制模式，農村基層黨組織的行政色彩很濃，扮演了行政管理主體的角色。[5](p12-14）到上世紀70年代末期，人民公社體制的弊端使它自身已難以為繼，農村家庭聯產承包責任制的推行更加速了它的瓦解。從1982年起，國家在繼續發揮和加強黨的農村基層組織的作用外，大力推動村民委員會的建立，逐步實行村民自治，使得農村兩委的黨政關系出現二元權力結構。由于“黨政”一定程度的分離，村民委員會作為基層群眾的自治組織，享有了一定自治權,農村基層黨組織的角色也發生了一定變化，從黨政不分的全權領導向全面領導下的有限自治轉變。

（二）村轉社階段的角色定位：從全面領導下的有限自治向主要進行決策監督的決策主體轉變。

針對村民自治體制下，村“兩委”特別是村黨組織對公共資源進行直接調控，對社會管理大包大攬，致使村民自治缺乏運行空間，實踐中存在著黨組織和自治組織職能不分、自治職能和經濟職能不分、自治職能和社會管理與公共服務職能不分，以及議事、決策、監督職能不分等制度缺陷，一些實際工作部門和理論界對此都進行了積極探索。當前比較盛行的做法是從二維視角(村黨支部和村委會)思考問題的比較多，“兩票制”、“兩推一選”、“一肩挑”是其代表模式。這種做法雖然通過黨支部選人機制的創新,把黨支部建立在了民意表達的基礎之上,實現了農村黨支部與村委會權力來源和制度規范的內在統一，但仍然沒有從根本上解決農村黨支部與村委會之間兩個權力核心的矛盾，實際上是以削弱村民自治功能的代價，來換取黨組織領導核心作用的保障。于是，有人轉向了另外一種視角，即從拓展的三維視角（村黨支部、村委會、村民代表會議）出發，通過加強村民代表會議制度建設,來構建黨支部新的領導體制。近年來，成都市在這方面進行了積極探索，并逐步構建了村黨組織領導下，以村民自治為核心，多種經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。在這一新型機制構建過程中，主要是圍繞村民自治這個核心對村民委員會的職能進行了調整分解，其直接結果是村委會的職能發生明顯變化的同時，村黨支部的角色也在悄然變化。村（社區）黨組織仍然是村（社區）各種組織和各項工作的領導核心，但黨組織領導方式須由直接管理向組織引導村民依法自治轉變?！吨泄渤啥际形M織部關于構建新型村級治理機制的指導意見》明確規定，由村黨組織書記負責召集和主持村民議事會，村支部負責對議題進行把關，從大方向上引導村民議事。這就使村黨組織對村民自治的領導由過去憑借政治和行政權力手段，轉變為通過民主方式和制度規范，使黨組織的意圖變成議事會決策的方式去實現。同時，由于成都的這一探索是在統籌城鄉發展、一些村正在向社區轉型過程中進行的，因而該地農村基層黨組織的角色發生的變化呈現出了社區黨建的一些趨勢和特點，黨組織的角色定位就由原來的決策者、執行者變成了現在的領導者、監督者，從村里大小事務都由黨組織來定、來說、來做，轉變為定規則、管方向、強監督。[6]這樣，農村（社區）基層黨組織的政治屬性增強，主要代表基層民眾行使政治權力，逐步從全面領導下的有限自治過渡到直接進行村務決策監督的決策主體。

（三）社區自治體制下的角色定位：從決策主體向決策監督的導引者轉變。

1992年開始，經過特區內、特區外兩次城市化之后，深圳已基本上在外在形態上實現了城市化，這直接導致農村基層黨建向城市社區黨建轉變。與農村城市化過程中的社會管理體制改革相適應，農村基層黨組織建設與城市社區黨組織建設也應實現對接，農城化社區黨組織建設的目標取向是黨的建設社會化而不是企業化，最終要融入城市，融入社區。2008年，為更好地發揮基層黨建在和諧社區建設中的作用，深圳市南山區招商街道黨工委，在成立社區綜合黨委的基礎上，又正式提出建立以社區黨組織為核心、社區各類基層黨組織為主體、各類社會經濟組織多元參與的“一核多元”社區黨建模式。2010年9月深圳市出臺文件，要求在全市基層積極推動“一核多元”的區域化黨建工作。這種模式一方面通過成立區域化社區黨委，在社區內的居委會、工作站、業委會、物業公司、社區內學校等組織建立黨支部，創新黨組織的設置方式，逐步確立了以社區黨組織為核心,以廣大黨員積極參與、駐社區單位黨組織聯動為紐帶的“多元合一”的區域化黨建工作新格局。[7]另一方面，通過采取“綜合黨委+兼職委員”的方式,把黨組織關系不在南山區的規模較大單位的黨委負責人以“兼職委員”的身份進入片區綜合黨委領導班子，形成“多元共治”局面。[8](p59）深圳社區“一核多元”組織體制建構的最大價值在于對非強制力作用下社區黨組織領導核心路徑的探索，最終真正讓各種多元社區組織衷心擁護這個“核”，實現執政黨對各種經濟社會組織的領導權。深圳招商街道文竹園社區黨建的案例告訴我們，這種“核”的向心力、凝聚力是靠一種強大的吸引力來作支撐保證的，即一個為社區服務的好書記以及書記的無私奉獻和熱心于公益事業的責任感所形成的巨大的道德感召力和組織凝聚力。[9](p3-35）可以這樣理解，社區黨組織雖然在政策上的定位仍然是領導核心,但這種政策或制度上安排規定的領導核心定位僅僅是一種主觀定位,在沒有行政強制力作后盾的情況下，這種地位的保障只能通過加強黨組織自身建設，增強黨的先進性和代表性，發揮黨組織和黨員的作用來實現。

三、農村社區黨組織的功能定位：從傳統的行政化回歸到高度的政黨化

政黨的基本功能概括地說,就是要體現本黨所代表的那部分民眾對公共權力的影響和支配;具體說來,就是政治學中通常所講的利益表達、利益綜合和政治社會化等功能。[10](p4-9）黨的基層組織功能的重新定位要堅持兩條原則：一是黨要管黨;二是黨回到黨。[1](p10-13）也就是說，政黨功能的價值定位于構建政黨與社會、政黨與人民群眾的良好關系。

（一）在政治上的總攬協調功能。

第一，在組織建設中發揮滲透和主導作用。農村社區黨建順應了城鄉一體化發展的趨勢，以地區性、群眾性、社會性、公益性工作為重點，把黨建工作滲透到農村每個角落，最大限度地整合利用了城鄉各種資源和力量，增強黨對社區工作的凝聚力、影響力。同時，社區黨組織主要是通過與其他黨組織“結對”、“共建”、“互助”等形式，進行組織間的一些互動，幫助對方解決一些實際問題，爭取各方面的支持，確立自身在各類黨組織中的主導地位。[11](p12-14）第二，在社區自治中發揮協調、引導和監督作用。社區是個社會性的公共組織,包括社區黨組織在內的各種社區組織之間不存在上下級領導關系和行政命令關系，這種組織狀況決定了社區應實行“一核多元”的社區治理結構，社區黨組織的功能應從行政主導向利益整合與服務群眾轉變，工作的方式由以行政領導為主向協調、指導、監督為主轉變，以有利于基層黨組織在更大范圍內統籌協調各方利益關系，更好地發揮總攬協調的職能。第三，在生活中注重發揮黨員的表率作用。為確保村(社區)黨組織在農村的領導地位，成都在構建農村治理新機制過程中，十分注重發揮黨員的基礎作用，特別是議事會黨員的先鋒模范作用，加強黨組織和黨員與群眾的聯系，通過發揮黨員的先鋒模范作用，服務群眾，來實現黨的領導。深圳寶安區則通過實行黨代表常任制、成立駐社區黨代表工作室的方法，引導黨代表們積極參與社區事務。

（二）在經濟社會發展中的服務功能。

建立社區黨員服務中心，提供黨員服務群眾的平臺。如深圳正逐步建立區、街道、社區三級黨員服務中心，作為整合轄區黨員力量和發揮黨員先鋒模范作用的平臺。成都也建立了以公共需求為導向的社區綜合服務中心（站），統籌承接區、鎮兩級延伸到村（社區）的各類公共服務項目，促進城鄉基本公共服務均等化，為農民群眾提供高效便捷的公共服務。

（三）在社會利益結構上的代表和整合功能。

在新的歷史時期,基于社區黨建的內涵和目標指向,社區黨建的核心就是通過自身完善的組織體系和在社區中積極有效的活動,增強利益表達、協調、整合功能，建立維護各方利益的監督協調機制和保障體系，在社區中構建最廣泛和牢固的社會基礎,實現對社區的有效整合。近年來，深圳市成立的駐社區黨委，發揮了協調、溝通、整合等積極作用,各駐社區黨組織形成了社區工作互動,充分調動了社區各種資源。[12]

（四）在思想文化教育上的導向作用。

社區是群聚在一起的居民的社會共同體，這種共同體既是地域共同體，又是精神共同體，后者是為社區居民提供心靈慰藉、思想疏導的精神家園。農村社區黨組織具有思想教育功能，對農村社區黨員可以發揮很好的思想導向作用。

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[2]林尚立.合理的定位：社區黨建中的理論問題[J].探索與爭鳴，2000，（11）.

[3]王長江.由全能黨變成服務型政黨[J].中國改革，2008，（11）.

[4]吳鵬.村級黨組織角色變化的政治分析[J].長白學刊，2006，（3）.

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[6]麻渝生.構建新型村級治理機制的探索與思考[N].組織人事報，2009-12-24.

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[10]王長江.熱話題與冷思考(二十三)——關于時代發展與政黨現代化的一些思考[J].當代世界與社會主義，2002，（1）.

[11]溫玲.努力探索社區黨建的新路子[J].特區理論與實踐，2002，（8）.

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責任編輯 張曉予

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1003-8477（2014）02-0042-04

甘信奎（1971—），男，漯河市行政學院副院長，教授，博士。