對財政轉移支付均等化效應的分析與思考
——以焦作轄區六縣（市）為例

李新民

（中國人民銀行焦作市中心支行，河南 焦作 454000）

在我國，轉移支付是中央政府對地方政府財力的重要補充。通過中央財政對地方財政的轉移支付，在彌補地方財政收入不足的同時，也有效解決了各地區之間的財力不均衡問題，促進了財政收入差距較大的地區都能夠向社會公眾提供同等的社會公共服務，保證了各地區之間公共支出的均等化。本文通過對焦作市六縣（市）轉移支付中各項指標均等化效應的分析，從而發現其中存在的問題，提出了改進轉移支付管理、促進轉移支付均等化的建議。

一、轉移支付及均等化的概念

轉移支付（transfer payment），又稱無償支出，它主要是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動。本文所討論的轉移支付，則是指我國上級政府對下級政府的補助。這種轉移支付主要是為了平衡各地區由于地理環境不同或經濟發展水平不同而產生的政府收入的差距，以保證各地方政府能夠有效地按照國家統一的標準為社會提供公共服務。目前，轉移支付在一些西方國家的中央（聯邦）財政支出中占有相當大的比重，如日本的轉移支付支出約占全國財力的一半，美國為20%。轉移支付已成為市場經濟比較發達的國家處理中央與地方政府之間財政關系的普遍做法和基本方式[1]。而從我國財政體制改革的情況來看，真正意義上的轉移支付是從1994年實行分稅制體制改革后開始的。經過近20年的不斷完善，我國財政轉移支付日益科學化和規范化，在保障地方公共預算支出，促進財力均等化和地方公共服務均等化等方面發揮了積極的作用。

在我國，由于各地區發展不夠平衡，在現有經濟發展條件下，縮小各地區之間發展水平的差異，首先要縮小各地區間的公共財力的差距，最終實現基本公共服務的均等化。由此看來，實現轉移支付均等化的目標主要有兩個：一是財力的均等化，二是基本公共服務均等化。在對一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收性返還三類轉移支付的研究中，國內許多學者認為，一般性轉移支付的均等化效應最強。孫開、彭建（2002）認為從嚴格意義上講，現行的轉移支付制度中只有一般性轉移支付制度屬于真正的均等化轉移支付，其他轉移支付形式屬于非均等化轉移支付[2]。在實際操作中，由省級政府及下撥的地方轉移支付中的一般性轉移支付往往附加了一定的條件，而并非真正意義上的轉移支付。因此，本文將這三類轉移支付作為一個整體共同進行考慮，來分析轉移支付的均等化效應。

二、對焦作市轄縣（市）轉移支付的均等化效應分析

從焦作轄區各縣（市）來看，隨著地方政府公開支出的增加，各縣（市）轉移支付收入有了較大幅度增長，且呈現逐年增加的趨勢，轉移支付占地方財政收入的比例不斷增加。2012年，焦作市地方財政對各縣（市、區）的轉移支付達602487萬元，其中返還性收入36535萬元，一般性轉移支付287676萬元，專項轉移支付276333萬元，有效彌補了縣（市）級財政收入的不足，對于促進各地區平衡協調發展，推進社會公平發揮了重要作用。

（一）焦作市轉移支付的主要情況

一是轉移支付隨著地方財政公共開支的增加而大幅增長。近年來，隨著國家各項富民、惠民政策的出臺，地方政府在社會醫療、公共衛生、各類補助等方面的支出不斷增加，地方財政收支缺口不斷加大，來自省級財政的轉移支付就成為有效彌補地方財政收入不足的重要資金來源。省級財政對各縣（市）財政的轉移支付力度也在不斷加大，主要表現在轉移支付的數額大幅增長，且呈逐年增加的趨勢。作為省財政直管縣的溫縣，省財政2013年轉移支付數額是2004年的8.83倍，占該縣當年全部財政收入的63%；而非省財政直管縣的博愛縣，2013年度轉移支付數額占當年地方財政收入比例達61%。大量的轉移支付，對有效保障財政支出、促進地區全面發展發揮了積極的作用。

圖1 焦作市轄區六縣（市）2004—2013年度轉移支付收入圖

二是轉移支付有效彌補了地方公共開支的不足。近年來，隨著我國對社會公共支出的增加，地方財政支出有了大幅的增長，而財政收入卻受2008年以后全球金融危機的影響增長有限。以2012年為例，六縣（市）本級財政收入為791571萬元，同期財政支出為1302530萬元，其中501959萬元的收支差額需要轉移支付來彌補。2012年，六縣（市）財政收入比上年度增長了8.77%，而財政支出卻比上年度增長了9.77%，這財政收支的一減一增，也反映出了轉移支付數額的大幅增長。

三是轉移支付的管理與運用更加科學規范。目前，轉移支付以省為單位，通過對各縣（市）的人口、地區生產總值、財政收入等有關指標進行統一進行測算，測算出各縣（市）轉移支付的分配額。最后由省級財政撥到各地市再下撥付到各縣（市）（省直管縣除外）。由于測算指標統一，測算方法統一，確保了轉移支付在省內各縣（市）之間的相對均衡分配，對有效保障各地財政支出均衡起到了積極的作用。

圖2 2012年焦作市六縣(市)財政收支圖

（二）轉移支付的均等化效應分析

焦作市轄區六縣（市）由于地理位置、地形地貌、經濟發展、人口和資源等情況各異，財政收入情況也各不相同。尤其是考慮到人口因素，人均財政收入的差距會更大。來自省級財政的轉移支付，有效地彌補了地方財政收入的不足，使各縣（市）人均財政支出均有不同程度的增加。

圖3 焦作市2012年轉移支付前后各縣（市）人均財政收入增長對比圖

運用變異系數和加權變異系數，可以對各縣（市）財政轉移支付的財力均等化效應進行衡量。變異系數又稱作“標準差率”，是衡量資料中各觀察值變異程度的一個統計量。變異系數是采用統計學方法中的標準差和均值進行計算。其公式為：

變異系數是未加權的某一項社會經濟指標的變異系數，它沒有考慮到各個地區的人口規模。為了充分反映各個地區的人口規模對某項社會經濟指標變異程度的影響，可以采用下面的公式來計算加權變異系數：

根據焦作市各個縣（市）在接受轉移支付前后的財政收入和各地區人口數量，我們可以計算出在接受轉移支付前，焦作市各縣（市）財政收入的變異系數為：

其中N=6,Ri為2012年某縣（市）財政收入，-R為2012年六縣（市）平均財政收入。

加權變異系數為：

其中P=2547011，Ri為2012年地財政收入，-R為2012年六縣（市）平均財政收入。Pi為了人口數量，P為六縣（市）總人口數量。

接受轉移支付后，焦作市各縣（市）財政收入的變異系數為：

其中N=6 Ri為2012年某縣地財政收入，----R3為2012年六縣（市）平均財政收入。

加權變異系數為：

其中P=2547011,Ri為2012年地財政收入，----R3為2012年六縣（市）平均財政收入。Pi為人口數量，P為六縣（市）總人口數量。

根據以上計算和分析可以發現，在接受轉移支付前后，各縣（市）財政收入的變異系數和加權變異系數均有了較大幅度的減小，這反映了六縣（市）通過轉移支付，地方財政收入的離散程度均有了較大幅度的下降。

三、轉移支付均等化中存在的主要問題

從1994年實行分稅制以來，一方面，隨著我國經濟規模和總量的不斷擴大，中央財政收入也有了較大幅度的增長，這也為中央實施轉移支付政策奠定了基礎。但另一方面，由于在轉移支付實施中還缺少相應的法規，轉移支付測算還不夠科學，轉移支付的測算級太低，以及預算安排隨意性大等原因，導致轉移支付均等化效應減弱，各縣（市）人均財政收入差距較大，對地方公共服務能力產生了較大影響。

（一）轉移支付結構不合理，影響了轉移支付的均等化效應

圖4 焦作市各縣（市）2012年轉移支付前后財政收入以及人口數量圖

從焦作市2012年的轉移支付支出的結構來看，一般性轉移支付支出占全部轉移支付支出的43.96%，而專項轉移支出卻占到全部轉移支付支出的45.94%。根據對焦作市轉移支付情況的調查了解，省級下撥的一般性轉移支付（或均衡性轉移支付）也是有明確使用方向的，下級政府只能在規定的用途上選擇使用，而不能根據地方的實際情況自主使用。由于眾多轉移支付款項規定了資金的用途，地方政府在使用時受到了一定的限制，進一步弱化了轉移支付的均等化效應，加劇了地方公開服務的差異。

（二）轉移支付的測算方法存在不合理之處

從1994年實行分稅制以來，我國財政轉移支付制度經過多次改進后，在某種程度上得到了規范。但是，還存在諸多不完善的地方。在稅收返還測算中，所采用的基數法也顯現了它的弊端。現行的稅收返還政策，是以上年度稅收為基數的測算分配的，上年度稅收多的地方，稅收返還也就越多。這種本意用來激勵地方增加稅收的措施，在實際操作中卻變成了對收入能力較強地區的傾斜，與縮小地區間差距的主旨背道而馳，導致了“富者越富，窮者越窮”的現象，使轉移支付的均等化效應更加弱化。從焦作市六縣（市）2012年人均財政收入來看，轉移支付前人均財政收入最大值與最小值的差距在0.29萬元，而在轉移支付后，人均財政收入最大值與最小值的差距增大為0.31萬元，這也在某種程序上反映了轉移支付均等化效應的弱化。

（三）轉移支付辦法測算級次低，預算安排隨意性大

轉移支付由于預算級次太低，管理不夠規范，預算安排隨意性大，影響了轉移支付資金的使用效率和效益。

一是以省為單位對一般性轉移支付進行測算不夠科學。目前一般性轉移支付在預算級次上還是以省為單位進行測算，沒有考慮不同級次政府支出標準的差異，導致測算準確度不高。尤其從河南來說，各地的自然條件千差萬別，經濟發展水平還很不均衡，人均財政收入和向社會提供的公共服務水平也有著較大的差距。現行轉移支付測算很難做到符合各地實際情況的科學均衡分配。

二是預算級次太低，對財政轉移支付規模的規定尚不規范，預算安排隨意性較大。以省為單位進行轉移支付的預算安排，在專項轉移支付方面常常存在人為因素，使預算安排隨意性大，不能滿足均等化的要求。

三是轉移支付多在年底集中下撥，下級政府很難有時間科學安排。通常省級財政轉移支付的指標在第三季度下達到各地市，大批資金到位的時間也多集中在12月份。由于轉移支付資金撥付呈現年度前少后多、年底集中下撥的特點，真正需要資金的各縣（市）很難按要求選擇合適的項目，做到科學使用資金，從而造成轉移支付資金的使用滯后。

四是專項轉移資金撥款不夠規范，對資金使用效率和效益產生影響。從目前的實施情況看，各項專項撥款范圍幾乎涉及了所有的預算支出科目，補助對象也涉及各行各業。這樣的平均分配，使得轉移支付資金的效率不能充分發揮。而且，不少地方專項資金的分配使用還缺乏事權依據，缺少相應的法規依據，費用分攤的標準和專項資金在各地區之間的分配也缺乏嚴格的制度約束，主要表現為分配的隨意性大、客觀性差，從而造成轉移支付資金使用的分散、浪費和低效率。

（四）規范財政轉移支付的立法不夠完善

從立法的角度看，我國現行的有關財政轉移支付制度尚缺乏法律方面的依據和支持保障，主要表現在四個方面：

一是在法律法規體系建設上滯后。我國現行財政轉移支付制度的依據主要是政府規章，而不是法律。由于這些財政轉移支付制度本身就缺乏法律的權威性和統一性，因而在客觀上也降低了財政轉移支付制度實施的合法性和規范性。

二是在管理上令出多門，缺乏專門的機構和部門對財政轉移支付的實施進行統一有效的管理，不能實現各項財政轉移支付之間的目標統一，而且所設定的標準不盡合理，造成政策功能相互沖突，政策目標難以實現。

三是在財政轉移支付的決策與實施上缺乏程序規范，在許多方面存在隨意性和人為因素，缺乏科學性和客觀性。

四是在財權與事權分配方面存在不匹配。由于至今尚無明確的法律對中央與地方的財權與事權進行明確，也導致轉移支付不夠規范。由于地方財政的財權與事權嚴重不對等，財政收支缺口不斷加大，也進一步加劇了地方財政對上級轉移支付的依賴。如在地方財政支出中，對國家義務教育、地方公共衛生的支出，這些本來應由中央政府承擔的支出，現在完全由地方政府承擔，使地方政府財政資金緊張，也嚴重影響了教育、醫療衛生等公共服務的均等化水平。

圖5 2012年焦作市財政轉移支付支出結構圖

四、完善轉移支付均等化的政策建議

（一）優化轉移支付的結構，積極推進轉移支付均等化

在目前的轉移支付中，稅收返還和專項轉移支付占有相當的比重。實際上，這兩種轉移支付所具有的均等化效應是比較弱的。因此，要促進轉移支付的均等化，首先要大幅度降低這兩類轉移支付所占的比例，同時提高一般性轉移支付的比重。要按照“公平優先、兼顧效率”的原則，逐步建立科學的轉移支付格局。要進一步加大一般性轉移支付所占的比重，為地方政府補充財力不足，科學平衡地方預算，保證地方政府有足夠的財政資金履行職能，提高地方公共服務水平。對于專項轉移支付，上級政府可以通過規定用途，進一步體現財政政策目標，體現國家的產業政策，積極引導地方政府調整經濟和產業結構，更有效地配置市場資源，保證經濟的高效運行。

（二）用“因素法”取代“基數法”，促進測算方法科學化

采用“因素法”測算是規范轉移支付的主要標志，也是進一步我國完善轉移支付的關鍵。目前，國際上主要采用兩種類型：一是“收入能力均衡撥款型”，二是“收入能力—支出需求均衡撥款型”。這兩種測算方法，由于測算方式的差異以及所需要數據不易取得等原因，目前這兩種測算方法還無法使用。鑒于我國目前財政改革尚不到位，測算所需的財政基礎數據不足，因此選擇適合我國國情的“有限的收入—支出型”。

在收入能力測算上，首先要測算各項稅收和收費的標準收入能力，需要按有限的支出項目占全部財政支出的比例來確定有限的理論收入占全部財政收入的比重。

其次是要科學選擇影響收支的若干因素。選擇那些與有限支出項目呈強相關的因素，如地區人口、地方行政事業單位職工人數、地域面積以及人均GDP等。在這些因素的基礎上進一步測算理論收入能力與標準支出及其轉移支付數額，從而更能實現財政轉移均等效應。

（三）要逐步完善省級以下轉移支付制度建設

目前，西方主要發達國家一般是三級政府架構，而我國則是五級政府架構。而從轉移支付的分配來看，中央轉移支付補助只分配到省一級，再由省級分配到市、縣級；但真正的資金需求卻是在財政收入嚴重不足的市縣級。因此解決財政轉移支付中的問題，必須首先建立省對下轉移支付的科學分配體系，從源頭上保證轉移支付的均等化。

一是要積極探索建立激勵約束機制。在省級層面上，要本著公平優先和兼顧效率的原則，加大對困難縣（市）的轉移支付力度，建立縣級轉移支付資金使用的激勵約束機制，以保證轉移支付公平分配，促進提高資金使用效率。

二是在先前試點成功的基礎上，積極推進全國“省直管縣”的財政管理方式改革，進一步減少財政管理層次。積極鼓勵地方政府在財政管理體制上進行改革和探索，切實提高行政效率和財政資金的使用效益。

三是逐步建立縱向為主、橫向為輔的縱橫交錯的轉移支付制度。通過縱向的轉移支付，加大中央對地方的支持力度；通過橫向的轉移支付，提高富裕地區對貧困地區的幫輔，最終實現保證全國范圍內轉移支付的均等化。

（四）加快轉移支付立法，推進規范科學管理

一是加強對轉移支付的管理。要加強轉移支付的立法工作，轉移支付的數額確定、轉移支付的形式、轉移支付的方式、轉移支付的監管等，都應當以法律形式確定下來[3]。同時加強監督，確保依法辦事，公開透明。

二是要逐步建立有效的轉移支付機構管理體系，建立有效的制衡機制，促進轉移支付管理工作的科學化、規范化。

三是要合理科學劃分中央與地方的事權和財權，為財政轉移支付均等化創造條件。對于宏觀調控與經濟管理的決策與監督重心應適當向中央政府傾斜，支出責任重心應適當上移；而對管理或執行重心要適當向地方政府下移。只有明確政府間事權、財權劃分，清晰界定各級政府支出責任，才能為調節政府間的財力余缺、補足地方政府履行事權存在的財力缺口提供客觀依據，最終實現“財力與事權的大體平衡”，各地區人均財力的均衡。

[1]張惠平.論我國轉移支付制度的完善[J].寧夏大學學報（哲學社會科學版），1999，（2）：1-9.

[2]朱紹明.我國財政轉移支付制度現狀、問題與對策研究[C].安徽大學碩士論文，2007-11-10：6-7.

[3]劉智連，韓錫博.完善轉移支付制度的若干思考[J].科協論壇（下半月），2007，（2）：210-213.