論公益信托監管

常國福

（大唐安陽發電廠，河南安陽 45500)

論公益信托監管

常國福

（大唐安陽發電廠，河南安陽 45500)

公益信托監管是指為了保證公益信托的正常運行以使公益目的實現，而由專門國家機構對公益信托活動所進行的監督管理行為的總稱。公益信托監管主體是由若干負責具體公益事業管理的行政主管機關構成。公益信托監管的內容包括對公益信托監管設立、公益信托財產運用監管、公益信托變更監管、公益信托終止監管。公益事業管理機構的監管行為必須依照相關法律、法規規定的條件和程序進行。

公益信托；信托監管；默示毀約；實際違約；法律救濟

1 公益信托監管概念和意義

公益信托監管是指為了保證公益信托的正常運行以使公益目的實現，而由專門國家機構對公益信托活動所進行的監督管理行為的總稱。公益信托監管是國家機關的行政行為，是為了維護公共利益而圍繞公益信托的設立、實施、終止等活動而進行的行為。

公益信托涉及公共利益，且又不象私益信托那樣受到特定的受益人和委托人的監督，私益信托決定了受托人極易濫用所擁有的權利，損害受益人利益，違背公益目的。因此，有必要由國家機關出面對公益信托監管。國家機關是社會的管理者及公平正義的維護者，其對公益信托進行監管，能夠防止公益信托財產不當處理行為的發生，保證公益目的的實現、維護社會公共利益并促進社會公益事業的發展。

2 公益信托監管主體

公益信托監管主體是指為了保證公益信托正常運行以實現公益信托目的而設置的，對公益信托設立、公益信托事務處理、公益信托變更和終止等信托活動進行監督和管理的國家機關。

公益信托監管和私益信托監管不同，公益信托主要注重的是對信托行為進行積極主動管理，以避免損害公益信托行為的發生，因此公益信托是一種事前或事中監管，屬于預防性監管。而私益信托監管側重在信托糾紛出現以后確定信托行為是否違法，以解決信托糾紛，其是一種發生在解決糾紛過程的監管，通過在解決糾紛過程中制裁違法或違約信托行為而達到對信托進行監管的目的，屬于事后制裁性監管。公益信托監管和私益信托監管的不同特點，決定了監管主體的不同，私益信托的監管主體是行使審判權、具有事后解決糾紛職能的法院，而公益信托的監管主體是具有主動履行職能、實施預防行為、進行積極管理的行政管理機關。

公益信托監管主體為國家機關在各國基本上是通行的管理，但是否由專門國家機關負責公益信托監管，各國在立法體例上并不一致。有些國家由專門的公益信托管理機關統一負責公益信托的監管，一般為公益事業的專管機關，如英國的公益事業署。有些國家并沒有設立專門的公益事業管理機構，而是由具體的目的事業主管部門負責監管。

在我國，公益信托監管主體不是統一專門機關，而是由若干負責具體公益事業管理的行政主管機關構成。具體來說，我國主要根據信托目的來確定公益信托監管主體，某一公益信托的監管主體是該信托目的所在事業領域的行政主管部門。由目的事業主管部門負責公益信托監管，可以充分發揮事業行政主管部門專業管理職能，起到有效監管作用。但此種監管體制也有局限性。在一項公益信托目的涉及多種事業領域的情況下，由于要受到多個事業主管部門的監管，比如，在一項涉及資助貧困生教育的信托中會涉及慈善和教育兩大公益事業領域，既由慈善事業主管部門監管，又由教育主管部門監管。這樣難免會造成責任不明、相互推委現象發生，結果反倒降低了監管效果。為了加強公益信托監管，建議采用國外立法體例，由專門的公益事業管理機構對公益信托進行統一監管。目前，在我國應該由民政部門統一負責公益信托監管較為合適。

3 公益信托監管的內容

3.1 對公益信托設立進行管理監督

我國《信托法》第62條規定，“公益信托的設立和確定受托人，應當經公益事業主管機構（以下簡稱公益事業管理機構）批準。未經公益事業管理機構批準，不得以公益信托名義進行活動。”可見，對公益信托設立進行監管是我國公益信托監管的重要內容之一。

法律之所以將對公益信托設立的監管作為公益信托監管內容是由公益信托的特點決定的。公益信托是為實現公益目的而設立的信托，其設立和運行直接關系到公眾利益，為了保護公眾利益實現并發展公益事業，需要對公益信托設立進行監管；同時公益信托享有特殊的優惠政策，為了防止利用公益信托之名行規避法律享受非法利益之實，有必要對公益信托進行審查和監督，以保證公益目的的真實性。

公益信托監管機關對公益信托設立監管主要實行審批制，即對公益信托的設立和公益信托受托人的確定要由公益事業管理機構批準。公益信托的審批具體分為審查和批準兩個行為，公益事業管理機構審查的對象是公益信托的設立和受托人的確定。對公益信托設立的審查主要是審查信托目的是否具有公益性、信托財產是否具有合法性、委托人是否具有主體資格、信托文件是否采用書面形式、當事人權利義務設置是否符合法律規定、有無違背法律禁止性規定和損害國家、社會和他人利益的情形等；對受托人的審查主要是對受托人資格、受托人的資信等涉及受托人管理信托能力及遵守信托誠信度等情況進行審查。公益事業管理機構經審查以后，認為符合公益信托設立條件的，批準設立公益信托；認為不符合設立公益信托條件或所確定的受托人不符合要求的，作出不批準設立公益信托的決定。公益信托設立和公益信托受托人的確定必須經過公益事業管理機構批準，未經批準的不得以公益信托名義進行活動。

3.2 對公益信托財產的運用進行管理監督

公益信托財產的運行就是公益信托受托人對公益信托財產進行管理及處分的過程。公益信托沒有確定的受益人，委托人地位也不十分突出，對信托財產運行的監管不可能象私益信托那樣由委托人和受益人進行監督。而且公益信托的運行又涉及到公眾利益，必須由能夠代表公眾利益的機構對公益信托運行進行監管。因此，對公益信托財產運行監管也是公益信托監管的重要內容。

對公益信托財產運行進行監管實際上就是對公益信托受托人管理和處分信托財產行為進行監管。這種監管是通過確定受托人的管理、處分信托財產義務及確定監管機構的管理職權來實現的。根據我國《信托法》規定，對公益信托財產運行監管主要包括：

（1）禁止將公益信托財產收益用于非公益目的。管理公益信托財產的目的是為了獲取信托收益并將該收益用于公益目的發展公益事業。若將公益信托收益用于非公益目的，必然使公益信托變質，成為變相的私益信托。因此，法律禁止將公益信托收益用于非公益目的。為了保證受托人不將公益信托收益用于非公益目的，必須由公益事業管理機構對公益信托受托人處分公益信托收益的行為進行監管，檢查受托人是否將公益信托收益用于規定的公益信托目的。對受托人將公益信托收益用于非公益目的的，應及時糾正并采取必要的處罰措施，保證受托人正確處理信托收益。

（2）檢查受托人處理信托事務的情況及財產狀況。檢查受托人處理信托事務狀況及財產狀況是公益信托監管機構對公益信托財產運行進行監管的重要方面。根據我國《信托法》第67條規定，“公益事業管理機構應當檢查受托人處理公益信托事務的情況及財產狀況。受托人應當至少每年一次作出信托事務處理情況及財產狀況的報告，經信托監察人認可后，報公益事業管理機構批準，并由受托人進行公告。”由此規定可見，公益事業管理機構對信托事務處理情況及財產狀況監管主要通過主動檢查和受托人報告兩種形式進行。

3.3 對公益信托的變更進行監管

公益信托變更是指公益信托主體的變化或公益信托文件內容的變化。公益信托設立和公益信托主體的確定是經過公益事業管理機構批準后才得以進行的，公益信托變更涉及公益信托的審批事項的變化，因此也必須經過公益事業管理機構批準。對公益信托變更進行審批也是公益信托監管的重要內容。

對公益信托變更監管主要分三個方面。

（1）許可受托人辭任。受托人是公益信托的重要當事人，其是經過公益事業管理機構批準后才得以確立的，受托人的辭任必然會涉及受托人的變更，因此，為了穩定公益信托關系，充分發揮受托人管理公益信托的職能，一般不允許受托人輕易辭任，如果必須辭任要經過公益事業管理機構批準。對此，我國《信托法》第66條有明確規定，“公益信托的受托人未經公益事業管理機構批準，不得辭任。”

（2）變更公益信托受托人。公益信托受托人一經選任，不得隨意變更。委托人、受益人均不具有變更公益信托受托人的權利，受托人辭任也必須經過公益事業管理機構的批準。可見，公益信托下要盡量保持受托人的穩定性。保持公益信托受托人的穩定并不意味著受托人不得變更，根據我國信托法規定，公益事業管理機構根據實際情況需要，可以決定變更受托人，這本身也是公益事業管理機構監管公益信托的體現。根據《信托法》第68條規定，公益事業管理機構在兩種情況下，可以也應該變更公益信托受托人，其一是受托人違反信托義務，其二是受托人無能力履行職責。

（3）變更公益信托條款。公益信托條款是公益信托關系的載體，體現著公益信托關系的內容，像公益信托受托人一樣一經確定不得隨意變更。但公益事業管理機構作為公益信托監管機構，在客觀情況發生變化并足以引起信托文件條款變化的情況下可以變更信托文件條款。因此，變更公益信托文件條款是公益事業管理機構監管信托的方式之一。

3.4 對公益信托的終止進行管理監督

公益信托終止涉及到信托關系的結束、處理信托事務及信托財產的清算、信托財產的歸屬等問題，對這些問題的處理需要由公益事業管理機構出面進行監管。公益事業管理機構對公益信托信托終止的監管通過行使受理公益信托終止報告權利、清算報告認可權利以及批準繼續公益信托權利來實現。

（1）根據我國《信托法》第70條規定，信托終止的，受托人應當在信托終止事由發生之日起15日內將終止事由及終止日期報告給公益事業管理機構。這一規定體現了公益事業管理機構對公益信托終止的監管，通過要求受托人報告信托終止事由和終止日期，及時了解公益信托終止相關情況，為進一步介入信托終止管理，要求受托人進行信托終止清算作好鋪墊。

（2）根據《信托法》第71條規定，公益事業管理機構對受托人在公益信托終止時所作的清算報告有最終核準的權利，如果清算報告沒有經過公益事業管理機構核準，受托人不得免除其管理信托事務的責任。通過對公益信托清算報告進行核準來監管公益信托終止，能有效防止受托人逃避管理公益信托中產生的責任，以維護公眾利益。

（3）根據我國《信托法》第72條規定，公益信托終止的，如果沒有信托權利歸屬人接受信托財產，則該信托財產將被受托人用于其他相似目的的信托或者被移交給其他類似目的的公益團體。但受托人進行上述行為必須取得公益事業管理機構的批準，否則，其行為無效。

4 公益信托監管的限制

公益事業管理機構對公益信托進行監管是其法定職能和權力，不過，公益事業管理機構的監管行為本質上是一種行政管理行為，必須依照相關法律、法規規定的條件和程序進行。如果公益事業管理機構的監管行為違背法律法規，利害關系人可以依法要求糾正。根據《信托法》第73條規定，“公益事業管理機構違法本法規定的，委托人、受托人或者受益人有權向人民法院起訴。”。從該規定可見，法律明確賦予利害關系人對公益事業管理機構違法行為提起行政訴訟的權利，該規定實際上是對公益事業管理機構監管公益信托的限制。通過對公益信托監管行為進行限制，可以促使公益事業管理機構增強責任心，積極認真履行職責，以保證公益信托監管職能的充分發揮。

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1003-5168(2014)04-0202-02