基于社會管理創新視角的政府解決公共突發事件機制研究

孟亞明

(石家莊經濟學院 社會科學部，河北 石家莊 050031)

基于社會管理創新視角的政府解決公共突發事件機制研究

孟亞明

(石家莊經濟學院 社會科學部，河北 石家莊 050031)

基于政府的社會管理創新的視角分析公共突發事件的有效解決機制，主張各級政府從管理理念、管理格局、管理機制、管理制度、管理方式等方面著手，全面系統的改革和提升政府的社會管理職能，從而有效提升其應對和解決公共突發事件的能力。

政府社會管理創新；公共突發事件；解決機制

當前，中國改革開放帶來的經濟社會全面繁榮與進步舉世矚目，但改革進程的深度推進也形成了社會利益格局的高度復雜化，導致各類社會矛盾呈現出凸顯甚至擴張的趨勢，加上群體性突發事件以及各類嚴重的破壞性的自然災害，對各級政府的社會管理能力提出很高的要求，創新政府的社會管理能力在當前已經成為一項關鍵而緊迫的議題。

突發事件一般是指未曾預料到而突然降臨或發生，對社會正常秩序和公共安全造成嚴重影響甚至破壞，需要采取緊急措施予以應對的公共安全事件。近些年來，各類影響公共安全甚至有嚴重危害的重大公共突發事件呈現出較大的增長，譬如甲型H1N1流感疫情事件、非典疫情、汶川大地震、南方雪災、新疆七五事件、日本海嘯引發的大范圍的核輻射事，染色饅頭、瘦肉精、塑化劑等食品和藥品安全問題，這些事件表明公共安全問題日益突出 ，重大突發事件必須予以足夠的重視，否則將影響我國未來改革戰略的全面推進。重大突發事件往往具有突發性、意外性、多元性、頻發性、系統性、公共性、階段性和國際性等特點。[1]突發公共事件給公眾的生命財產安全、 社會的正常生產與生活秩序和社會的健康發展帶來了嚴重的影響甚至破壞，根據近些年來重大突發事件的表現形態來看，我們目前的社會管理機制對其發生的征兆和預警仍然缺少非常有效的管控，政府與社會對突發事件的輻射范圍、傳播速度、爆發程度、發展趨勢和可能性結局往往缺少有效的預測， 突發公共事件的積極應對屬于社會公共事務的范疇，政府承擔著首當其沖的重要作用，肩負著全面的職責。政府如何積極地引導和推進社會管理的創新以應對和解決重大突發事件，降低事件導致的破壞性后果，有效地化解突發事件可能引發的社會危機和震蕩，已成為當前政府職能面對的重要挑戰，本文從社會管理創新的視角，對政府在突發公共衛生事件中的社會管理職能進行探析。

一、社會管理創新的基本思想

社會管理作為政府管理理念最早出現在19世紀末20世紀初的西方發達資本主義國家。我國最早出現社會管理思想是在改革開放以后的20世紀80年代初期[2]，2004年黨的十六屆四中全會時則是明確提出了“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的思想。近年來，社會轉型期公共突發性事件的顯著上升對政府的社會管理能力提出了更具挑戰性的要求，立足現實的理論研究也從不同視角展開了積極的對策性研究。國內學者從不同角度對政府的社會管理創新及其對政府解決公共突發事件機制的積極影響提出了較為深刻的認識，并形成許多有價值的對策和建議。學者應松年主張：社會管理創新要從民生問題、管理理念、管理主體、管理方式、法律體系等方面入手，對癥下藥，盡快突破舊有的管理格局和機制，建設更加和諧的社會。[3]唐鐵漢教授主張應建設全面的社會利益協調機制、創建社會矛盾糾紛解決機制、切實將政府公共服務等方面的職能向縱深推進。[3]目前，社會管理創新的推動力量仍然是政府，社會管理的主要內容是保障公民權利、協調社會利益、回應社會訴求、規范社區自治、監督社會組織、提供社會安全以及應對社會危機。應當說，以上各種觀點是對當下中國社會管理創新的切中肯綮的理解。

二、 基于解決公共突發事件的創新型社會管理主體的構建

改革開放以來市場經濟的快速發展所導致的復雜社會利益格局，形成了當今一定程度的多元化社會管理主體的現實態勢，目前的有效社會管理必須依靠黨委、政府、各類社會組織和廣大公眾的密切配合，必須通過各個層面的創新管理，切實實現黨委宏觀引導、政府負責、社會組織的積極協調、公眾的全面參與的解決重大突發事件的科學機制。各級政府要通過積極引導社會管理，為重大突發事件解決機制的形成制定出科學合理的政策和法規，通過制度的創建為社會組織和公眾積極參與社會管理過程創造有利條件，政府應通過提供全方位公共服務和資金支持從而對社會管理過程予以有效的組織、協調、引導、監督。

解決重大突發性事件的多元化主體中，作為社會公共性主導角色的各級政府在責任擔當方面首當其沖，政府應通過政策法規的制定、社會資源的有效整合，切實打造好公權力，維護好、實現好廣大社會公眾的公共利益和切身利益。

在當前信息化社會，在解決突發公共事件的過程中，新聞媒體正扮演著愈來愈重要的作用，積極而策略的媒體行為可以有效的緩解突發公共事件導致的社會失序和大眾情緒恐慌。在當前的信息網絡輿情下，媒體應本著第一時間、公開透明、穩步跟進的原則對突發事件予以發布，應通過公布政府對突發事件的應對舉措而展示政府積極作為的良好形象從而推動公眾與政府的有效協調，從而切實化解危機。要防范不良媒體為商業利益或者陰暗動機的驅使有意制播不實信息，導致形勢的復雜化甚至惡化。

應當探索在政府之外的社會組織在應對突發公共事件過程中積極作用的可能性與途徑。社會組織主要是指黨委和政府機關之外的法人以及非法人組織，主要包括：受政府指定從事突發公共事件應急處理的專業技術機構、醫療衛生機構、物資供應與運輸組織和其它社會組織。[4]社會組織起作用的方式不同于政府，又承擔了以往政府承擔的許多職能；政府既要把自己不該承擔的職能轉讓給社會組織，又要支持社會組織依法發揮好自己的作用。但多年來，我們對社會組織的地位和作用重視不夠，管得也較嚴。如果引導得當，絕大多數社會組織在政府解決社會矛盾的過程中，發揮“緩沖器”和“潤滑劑”的作用。不僅能夠反映群眾訴求，而且能夠協助政府維護社會穩定。

市場經濟的利益驅動機制，會導致突發公共事件發生時，各社會管理主體基于利己的考量而因應，鑒于此，政府作為突發事件的中心指揮，必須要致力于創建高效而富于權威的社會總體性協調體系，政府應通過日常性的長期努力，切實培育其社會動員能力和整體治理能力，從而能夠在危機發生時通過法制化的方式高效地整合全社會資源，形成聚合效應，在預案制作，構建政府、新聞傳媒、社會組織與社會大眾之間的網絡體系等方面，真正地積極而動并用所作為。

三、 重大突發公共事件的全方位解決機制的創新路徑

從推進政府管理，倡導社會管理的角度出發，當前在解決突發公共事件的創新實踐探索方面取得了一些成功的經驗，具體表現為:有關制度和法律的建構，對突發性事件的預防體系和預警能力的建設、政府與社會組織應對危機能力的建設和危機后治理。研究重大突發性公共事件的發生過程與解決機制，可以為黨委、政府與相關的社會管理主體有效應對重突公共事件積累思想與理論資源，從而幫助創建解決重突事件的長效機制。

(一)針對突發公共事件的積極預警能力建設

我國目前所處的改革攻堅階段導致利益格局的深刻調整，必然會導致社會矛盾的集中與爆發風險的顯著提高，但是近些年來政府部門主導的社會管理工作對重大公共事件的關注度不高，針對性的基礎能力建設不足，如果不予以解決，勢必影響改革事業的穩步推進。根據國外社會轉型期政府與社會管理的經驗，我國當前應在政府主導的針對重突事件的危機管理機制上科學籌劃、積極建設。我們可以借鑒發達國家的經驗，打造公共危機管理系統和時效性的社會信息系統，各級政府應主導制定好本地區各領域的危機管理計劃，真正做好相關信息的超前性搜集與分析，做好針對突發事件的風險識別和風險評估工作，發達國家的經驗證明，風險識別基礎上的危機防范帶來的效益遠遠高于突發事件后不惜代價的解救。

(二)政府應對重突事件的機制建設

1.決策指揮與救援機制

第一，要建設好政府應對重突事件的決策指揮機制。每當重突事件爆發，政府應刻不容緩在第一時間建立應急指揮機構，機構必須由政府首腦親自負責，要引導相關的社會組織以適當的方式積極參與到機構當中來，有利于矛盾的有效化解。

第二，政府應構建有力的重突事件救援機制

面對突發事件，政府應當主動積極發揮主導作用，從容應對、果斷處理突發事態。社會性重突事件的發生往往是因為政府決策領導機構的對策缺位，近年來經常發生的社會性重突事件主要集中在利益訴求型重突事件、泄憤型重突事件、民族宗教沖突事件和重大自然災害、公共衛生事件等方面。不同類型的重突事件存在不同的發生機理，這其中往往既有直接的導火線，又有復雜的利益糾葛，因此，希望找到一種特定的有效辦法，一種靈丹妙藥，來成功化解重突事件，是不切實際的。[5]面對突發群體事件，政府的緊急救援機制要遵循以下原則：(1)救援工作要體現專業化與群眾化的有機結合；(2)實現救援設施與技術的人性化與科技化的兼容；(3)救援過程要將信息化電子資源與社會組織網絡實現有效的對接。

2.積極發揮新聞傳媒的宣傳發布機制

當前，各級政府在面對危機應對上的一些主要錯誤做法有：封鎖消息、一味辟謠和否認、鴕鳥政策、反應遲緩、敷衍塞責、忽視網絡輿論和網絡民意等。[6]以上錯誤行為必然導致政府與民眾的對抗性態勢，非旦不能緩解突發事件，反而加劇形勢的惡化。在當前民眾維權意識日益凸顯的情勢下，政府在面對突發事件時只有主動、充分的發揮新聞媒體的作用，公開、透明的發布突發事件的信息，才能夠取信于民，有效化解危機，在過程當中應當遵循以下原則：第一，堅持客觀公正原則如實地報道事件經過和政府的解決辦法，如實披露民眾的真實輿情；第二，在把握民眾心理的基礎上，為緩解政府與群眾的對抗情緒積極采取正確而策略的引導方式；第三，按照現代新聞傳媒的要求發布突發事件信息的實景，盡可能做到客觀實錄，從而有效抵制不良媒體的“市場賣點”；第四，要敢于披露突發事件中的正面典型與負面典型。

3.心理救助機制

有效的心理救助機制是當今解決重突事件的有效緩沖方式，一般從以下幾方面展開：一是做好突發事件過程和之后的心理疏導與情緒安撫，從而引導事件當中的消極負面情緒有效地釋放與轉移；二是應致力于創建心理救助的長效機制，有效地防范和化解心理創作的傳導性和擴張性；三是針對不同的突發事件情形，將團體心理治療與個體心理安撫有機結合。四是克服重物質救助輕心理救助的錯誤觀念，認識到突發事件中情緒的回復和心理常態化的重要意義。

4.創建應對重突事件的政府與部門協調機制

在當前各類人員的跨地區流動日益頻繁的社會形勢下，打造各個地區和各個行業的政府部門之間充分協調機制已經迫不容緩，協調機制的創建對有效處置跨地區和跨行業的重突事件具有重要意義，“實現權威主體的功能耦合是重中之重”。[7]協調機制的建設應該包括以下幾方面：第一，不同地域和不同部門應當通過針對重突事件的地方法規的制定，搭建溝通協調的法律平臺；第二，在法規的基礎上，科學地確認重突事件過程中各政府與相關部門的責任認定，從而設定溝通協調的各方義務和權利的合理擔當；第三，跨地域和跨行業的政府與非政府組織的合作可以被逐漸推廣；第四，通過社會論壇、定期協調活動等靈活形式，打造經常性的溝通渠道。

5.多元化主體的善后管理

重突事件結束后，政府應當對突發事件的整個過程進行認真全面的總結，要致力于社會生產生活的正常秩序的全面恢復工作。根據近些年來各地政府善后工作的經驗，應當加強突發事件后政府的善后機制建設，應從以下幾方面入手：

(1)打造區域合作的地方政府善后機制

區域合作在當前成為重突事件善后工作的重要內容，其任務主要包括：其一，依法依規確認不同政府部門在突發事件后的善后責任，以此為依據認定出各個政府部門所承擔的善后義務的比例關系；其二，善后費用的實施過程要充分體現利益最大化的原則，為人文環境和資源環境的改善和恢復奠定堅實的基礎；其三，善后機制要迅速創建和恢復各政府部門間以及部門與政府首腦間溝通和聯絡的網絡系統；其四，善后機制要致力于實現“正和博弈”，要體現經濟社會文化協調發展的原則。

(2)構建政府與企業之間有效合作的善后機制

企業是市場經濟活動的主體，必須積極構建政府與企業間緊密協調、良性互動的善后處理機制，主要應從以下幾方面入手：其一，在明確的法制規定基礎上建構政府與企業在重突事件后規范合作的權利義務關系；其二，企業是以市場行為主體的角色擔當一定的社會責任的，政府對積極擔當社會責任的企業在稅收優惠、優先和簡化審批、政策與資金扶持等方面應該加大力度；其三，企業應積極打造自身參與物質援助和心理救助的能力；其四，應搭建政府與企業間的信息溝通平臺，便于雙方積極合作參與重突事件后的恢復重建。[8]

(3)地方政府與非政府組織的合作處理善后機制

非政府組織在今后的社會管理活動中將日益發揮重要的作用，加強各級政府與非政府組織在重突事件后的善后工作合作已經勢在必行，其具體的方式是：其一，應通過法律的渠道明確雙方在重突事件后的善后工作中的法律關系，要嚴格防止地方政府不恰當的對非政府組織正常作用的干擾甚至阻撓；其二，非政府組織應當發揮自身優勢，積極參與重突事件后的社會秩序恢復和對群眾的心理援助工作，從而有效的降低政府的善后工作的成本投入；其三，非政府組織在宣傳輿論上具有不同于政府主導新聞媒體的獨到優勢，更加貼近基層民眾，更容易建造面向基層的信息支持系統；其四，非政府組織可用靈活的方式深入開發和調動社會力量，便于整合社會民眾全面綜合地參與善后的管理。

〔1〕 鄭金慶.流行病學[M].西安: 西安交通大學出版社，2010:330.

〔2〕 劉瑞,武少俊，等.社會發展中的宏觀管理[M].北京:中國人民大學出版社,2005:69.

〔3〕 應松年.社會管理創新引論[J].法學論壇,2010(6):5-9.

〔4〕 徐繼敏.突發公共衛生事件中政府、社會組織和個人責任研究[J].探索，2003(4).

〔5〕 何顯明.群體性事件的發生機理及其應急處置[M].上海：學林出版社,2010:202.

〔6〕 鄒建華.突發事件輿論引導策略[M].北京：中共中央黨校出版社,2010:5.

〔7〕 黃建洪.應對重大突發公共事件中的縱向府際協調探析[J].蘇州大學學報,2012(2):85.

〔8〕 崔麗，仲秋雁，馬驍霏.基于能力分配的非常規突發事件實施流程模型研究[J].當代經濟管理，2012(7)：24-28.

(責任編輯 杜 敏)

Study on the Mechanism for Government to Solve Public Accident Based on Social Administration Innovation.

MENG Ya-ming

(Shijiazhuang University of Economics, Shijiazhuang, Hebei 050031)

Based on social administration of government innovation, the article analyzes the solution mechanism for public accident. It is proposed that government should reform and elevate social administration in aspects of administration idea, administration pattern, administration system and administration method so as to obviously improve aptitude in solution of public accident.

innovation of social administration in government; public accident; solution mechanism

2013-12-15

2012年河北省科技廳軟科學指令性項目“重大突發事件社會管理機制構建的優化研究”(12457203D-15)。

孟亞明(1969—)，男，山西垣曲人，石家莊經濟學院社會科學部副教授，主要研究領域為：哲學、政治學。

C916

A

1007-6875(2014)01-0062-04