城鄉統籌背景下土地整治模式與政策選擇研究

魯成樹，孫旭海

（安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽 蕪湖 241003）

統籌城鄉發展，其本質就是要拋棄長期以來城鄉分割的發展模式，實行城鄉統一的體制。土地整治的提出是對城鄉統籌發展的進一步落實[1]，土地整治就是要把整治區域中的農業與工業、鄉村與城市、農村居民與城市居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過土地整治活動的實施以及土地整治政策的引導，促進城鄉在基礎設施建設、產業發展、生態環境保護等方面的統籌，實現城鄉土地資源合理有序流動，帶動整治區域的農業現代化、城市工業化和新型城鎮化的發展[2]。羅明等[3]根據我國地域差異提出土地整治的相關注意事項；張正峰[4]根據土地整治中各要素的組合規律，選取了4個土地整治模式的劃分指標，依次為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標、土地整治運行方式；趙偉[5]根據我國的地域和自然分類對土地整治模式進行了大致的分類，但沒有闡述模式的運行機制；葉劍平等[6]認為引入第3方的土地整治將項目的總體收益在委托人與代理人之間進行平均分配是最優模式；張軍連等[7]通過對國外市地整治研究，探索我國市地整治模式；鄖文聚等[8]認為土地整治應加強生態建設；也有很多學者對于城中村整治、農村居民點整治做了相關研究，如徐寶根等[9]對浙江嘉興“兩分兩換”農村土地整治進行總結，提出了促進城鄉統籌的土地整治措施。從研究現狀看，土地整治模式是當前的研究熱點，特別是在城鄉統籌背景下土地整治模式與政策選擇研究是一個值得探討的話題，具有十分重要的意義。

1 土地整治模式選擇

我國國土幅員遼闊，地域類型復雜，各地區之間的自然社會經濟及土地利用條件都不盡相同，不同地區土地整治目標也不相同。為使土地整治取得預期的效果，促進經濟社會發展、社會穩定和環境改善，在吸取前人有關土地整治研究經驗的基礎上，根據我國自然社會經濟現狀，以及土地整治的不同類型和區域特點，將土地整治劃分為5種適宜我國現狀和發展的模式。

1.1 市地整治模式

市地整治，即城市土地整治的簡稱，是為了提高城市土地的利用效率和促進城市土地布局的合理性，將一定區域內的城市土地集中起來，進行城市土地的重新組合；同時，通過增加公共用地、完善基礎設施等輔助措施，從整體上改善區域內的土地利用結構和環境；然后，將該區域內的土地或相當于土地的價值按一定的原則分配給原來的土地所有者[7]。此模式適用于城市的二次開發，主要針對舊城鎮、工礦廢棄地和城中村等土地利用效率低的土地的整治。

1.2 農村建設用地綜合整治模式

1.2.1 城市近郊農村建設用地綜合整治 城市近郊農村建設用地綜合整治是針對社會經濟發展水平較高、城市亟需進一步向郊區擴展的村莊，根據農民自愿原則和城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，農戶通過退出宅基地轉為城市居民或者用郊區宅基地換取新城鎮國有土地商品房，發展新城鎮及特色農業，實現居住集中、用地集約、商服進步、農業發展的一種土地整治模式。此種模式保留村民原來的土地承包經營權不變，主要適用于急需向郊區擴展的城市近郊的村莊建設用地。

1.2.2 城市遠郊農村建設用地綜合整治 城市遠郊農村建設用地綜合整治主要是對零散的農村居民點遷村并點，通過完善鄉村公共服務及設施、改善人居環境，實現居住集中、用地集約、環境優美的新農村。此種模式主要適用于零散居民點、空心村、工礦廢棄地的整治，以及整村搬遷和舊村改造等。

1.3 農用地綜合整治模式

農用地綜合整治是指以土地整治項目為載體，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為契機，通過部分未利用地開發、地塊合并、土地平整、灌溉排水系統修建、田間道路整治、農田防護、土地權屬調整以及零散居民點搬遷等手段對田、水、路、林、村綜合整治，使農用地臨渠、臨溝、臨路，增加有效耕地面積，提高耕地質量，建成大面積、連片的農田，優化農用地利用布局，實現農用地集中集約、效益集顯的一項農業系統工程。此種模式主要適用于農田相對集中及地塊細碎零散的農用地。

1.4 生態整治模式

生態整治模式是指通過生物生境修復，鄉村景觀保護和提升，不同尺度生態網絡建設，水土安全提升，防治土地污染，保護生物多樣性，保護自然資源，構建城鄉一體化綠色基礎設施，提高土地生態服務功能和景觀價值[8]。這類土地整治適用于土地生態環境惡劣地區，如水土流失嚴重、生態環境脆弱、土地破壞嚴重等的地區。

在城鄉統籌發展下開展土地綜合整治工作是一項復雜的系統工程，受多方面因素影響，各地區需根據自身自然因素和社會經濟情況綜合分析，選擇符合自身條件的多種模式有效組合、多重作用，達到土地整治提高耕地數量與質量、促進節約集約利用土地、改善生態環境的目的。為確保土地整治成果能夠充分發揮重要作用，達到預期的目的，獲得較好的經濟、社會和生態效益，從而促進城鄉協調發展，保障我國社會穩定，這就要針對不同的整治模式，選擇最適宜的政策，保證土地整治工作的健康順利運行。

2 差別化土地整治模式的政策選擇

2.1 市地整治模式的政策保障

市地整治是以政府為指導的活動，需科學定位政府在市地整治中的宏觀調控作用，加強政府各部門之間的相互協調、協同合作。第一，完善科學的土地規劃體系，促進城市土地整治規劃和城市規劃的融合；第二，科學安排城市用地結構和產業布局，堅持土地整治循序漸進；第三，嚴格保證城市土地節約集約利用；第四，以經濟為支撐，構建多元化融資機制，多方面拓寬融資渠道；第五，加強城市地籍管理，完善城市土地估價體系；第六，制定充分合理的土地補償標準，做好居民遷移安置工作；第七，合理布局城市綠化用地，注重城市生態系統的保護；第八，完善城市土地整治法律法規，嚴格執法監察；第九，建立群眾參與和監督機制，提高城市管理水平；最后，加強城市土地整治的后期評價和管護。

2.2 農村建設用地綜合整治模式的政策保障

2.2.1 城市近郊農村建設用地綜合整治的政策保障 對城市近郊農村建設用地綜合整治，必須充分考慮城市擴展對于近郊土地的影響。第一，編制城鄉統籌的土地利用總體規劃，嚴格控制城市的無序蔓延；第二，嚴格落實公眾參與制度，廣泛聽取農民的建議和意見；第三，制定合理的土地補償標準，保障整治區農民的利益；第四，以市場為導向，建立新型農民培訓、就業服務機制，建立健全就業保障和社會保障體制；第五，加強新城鎮基礎設施、公共設施和居住環境建設；第六，完善戶籍改革制度，保障轉戶農民權益；第七，轉變用地結構，加強農用地流轉管理，發展特色農業；第八，明晰城市近郊土地產權，建立城鄉統籌的土地市場，完善土地收益的利益分配。

2.2.2 城市遠郊農村建設用地綜合整治的政策保障 農村建設用地綜合整治是一項復雜的工程活動，根據我國當前農村的土地利用情況，提出以下幾點促進土地整治開展的政策措施。首先，編制符合村莊經濟發展的鄉鎮發展規劃和土地整治規劃，確保整治活動依法依規實施；其次，有序推進村莊整治，避免一個模子搞整治；第三，加強農村基層干部領導能力建設，建立農村土地整治的績效考核機制；第四，加大教育和培訓力度，努力提升農民素質與技能；第五，開展土地整治宣傳工作，提高農民的積極性；第六，嚴格落實土地使用權的確權登記；第七，嚴格落實居民點搬遷補償，完善土地整治的利益分配；第八，加強村莊基礎設施建設，美化村容村貌，改善居住條件；第九，加快農業產業化發展，積極培育農村龍頭企業；第十，加大公共服務和社會保障的力度。

2.3 農用地綜合整治模式的政策保障

為保障農用地綜合整治順利進行，提出以下幾點政策措施建議：第一，完善農用地整治規劃體系，建設高標準基本農田；第二，建立健全農用地整治的技術規范；第三，完善地方政府支農惠農機制，拓寬農用地整治資金籌措渠道；第四，加強農用基礎設施建設和景觀保護，做好水土保持以及農用地防護工作，營造農用地使用的良好環境；第五，明晰產權，加大土地流轉的宣傳和實施力度，推動土地整治的產業化；第六，規范農用地整治項目管理，完善農用地整治的收益分配機制。

2.4 生態整治模式的政策保障

土地整治不僅保證土地的經濟功能，更為人類營造一個良好的生存環境。首先，加大土地生態保護的制度建設；其次，建立土地生態安全預警系統；第三，開展土地生態保護宣傳，大力推廣生態農業；第四，加大土地生態的資金投入，建立生態補償機制[10]；第五，建立土地整治生態評價體系，定期開展土地生態評價；第六，保護生物多樣性，推進生態整治；第七，加大景觀生態型土地整治的力度。

3 小 結

我國地區自然環境、經濟發展水平以及土地利用率高低不同，土地整治不能以點帶面，必須依據實際情況采用不同的模式，通過以上模式和政策配套措施，土地整治將發揮它增加土地效益、提高土地供給能力和改善生態環境的重要作用。當然，隨著我國發展步伐的進一步加快，土地整治的戰略目標將進一步深化，土地整治將發揮更為重要的作用，相應的土地整治模式和政策也將會進一步完善[3]。

[1] 付光輝，劉友兆，吳冠岑. 論城鄉統籌發展背景下城鄉統一土地市場構建[J]. 中國土地科學，2008，22（2）：36-41.

[2] 張正峰，吳沅箐，楊 紅，等. 城市邊緣區城鄉統籌的一體化土地整治策略[J]. 中國土地科學，2011，25（7）：45-49.

[3] 羅 明，王 軍. 中國土地整治的區域差異及對策[J]. 地理科學進展，2001，20（2）：97-103.

[4] 張正峰. 我國土地整治模式的分類研究[J]. 地域研究與開發，2007，26（4）：82-86.

[5] 趙 偉. 我國區域土地整治模式研究[J]. 江西農業學報，2010，22（12）：181-182.

[6] 葉劍平，宋家寧，畢宇珠. 土地整治模式創新及其權益分配優化研究[J]. 中國土地科學，2012，26（9）：48-53.

[7] 張軍連，李憲文，劉 慶，等. 國外市地整治模式研究[J]. 中國土地科學，2003，17（1）：46-51.

[8] 鄖文聚，宇振榮. 土地整治加強生態景觀建設理論、方法和技術應用對策[J]. 中國土地科學，2011，25（6）：4-9.

[9] 徐寶根，楊雪峰. 浙江嘉興市“兩分兩換”農村土地整治模式探討[J]. 中國土地科學，2011，25（1）：37-42.

[10] 曲福田，趙海霞. 江蘇省土地生態安全問題及對策研究[J]. 環境保護，2005，（2）：57-59.